Рассмотрение сил, сформировавших институт, и обсуждение того, сделают ли его более широкие полномочия эффективным противовесом
«Если у главы государства нет даже базовых полномочий, как он может выполнять свою регулирующую роль? Если парламент находится в явной оппозиции к общественному мнению, кто защитит страну от упадка и потенциальной анархии?» Эти вопросы Константинос Караманлис поднял в январе 1975 года перед греческим парламентом, защищая расширенные полномочия, предоставленные президенту новой конституцией. Новая структура давала президенту право распускать парламент в случае «разногласий» с общественным мнением, отправлять в отставку правительство и назначать референдум по «критически важным национальным вопросам».
Почти 50 лет спустя, после четырех конституционных поправок, роль президента республики стала в значительной степени церемониальной, с ограниченным пространством для вмешательства, даже перед лицом острых политических кризисов. В стране с чисто «премьер-министрской» системой и ограниченными институциональными сдержками и противовесами предстоящая конституционная поправка поднимает важные вопросы: следует ли снова усилить полномочия президента? Каков тонкий баланс между двумя высшими органами власти? В конечном счете, какой президент нужен Греции?
Тяжесть прошлого
Конституция 1975 года была принята исключительно парламентской группой партии «Новая демократия», при этом оппозиция решительно выступала против новых полномочий, предоставленных президенту. Всего через несколько месяцев после отмены монархии расширенные полномочия главы государства напомнили центристским и левым партиям о периоде до возвращения Греции к демократии, когда монархия имела значительное влияние на политическую жизнь Греции.
«Греция только что вышла из диктатуры; политический ландшафт был все еще нестабильным, и голоса, выступающие против европейского будущего страны, были заметны», — говорит Спирос Влахопулос, профессор права в Афинском университете, Kathimerini. Он добавляет, что и Караманлис, и архитектор этой конституции Константинос Цацос «считали, что сильный президент необходим как гарант демократического и европейского пути Греции».
«Президента республики необходимо укрепить значительными конституционными полномочиями, не обязательно вовлекая его в политические споры»
Никос Аливизатос, почетный профессор конституционного права Афинского университета, напоминает нам об ответе Цацоса и Караманлиса на критику в отношении расширенных полномочий президента, особенно в отношении права распускать парламент и отправлять в отставку правительство. Они утверждали, что последнее слово остается за народом, а это означает, что нет вопроса о народном суверенитете. Однако Аливизатос утверждает, что это верно лишь отчасти: «Время [проведения выборов президентом] может иметь решающее значение. Короче говоря, эти полномочия вышли за рамки того, что типично для «нормальной» парламентской системы».
Ифигения Камтсиду, доцент кафедры конституционного права юридического факультета Университета Аристотеля в Салониках, считает, что Караманлис из Серреса в Македонии стремился укрепить исполнительную власть и что президент имел реальную власть только в случае аномалий. «Отсутствие прочного парламентского большинства могло активировать так называемые «суперполномочия» президента. Однако его способность вмешиваться исправляла парламентские слабости. Хотя он мог косвенно влиять на политические события, он не мог превратиться в «правителя» системы. В конце концов, неслучайно Караманлис выбрал роль премьер-министра для реализации положений новой конституции».
Сдвиг 1986 года
Многие из изменений, описанных выше, были отменены с поправкой к конституции 1986 года, когда ПАСОК вместе с Греческой коммунистической партией (КПГ) лишили институт президентства его полномочий и помогли сформировать политическую систему, какой мы ее более или менее знаем сегодня. «Этот пересмотр ознаменовал традиционную черту греческой парламентской демократии с 19 века: ее мажоритарный характер, смоделированный по образцу Вестминстера, который подразумевает ротацию двух партий, каждая из которых достаточно сильна, чтобы править самостоятельно. Это не обязательно плохо, но при определенных обстоятельствах это может оказаться опасным», — утверждает Аливизатос.
Итак, как бы эксперты, опрошенные для этой статьи, охарактеризовали институт президентства сегодня? «И политические силы, и конституционная теория привели к восприятию «церемониального» президента республики. Там, где президент играл значительную роль, это происходило «за кулисами» и было обусловлено его личным статусом», — отмечает Влакопулос. Он также подчеркивает, что даже в нынешних условиях президент может, по крайней мере теоретически, играть вмешивающуюся роль: «Я все еще ожидаю момента, когда президент откажется от предлога досрочного роспуска парламента или вернет принятый законопроект в парламент на конституционных основаниях».
По словам Камтсиду, достаточно, чтобы президент действовал как «беспартийный посредник, гарантируя, что общее политическое направление страны возникает из демократической конкуренции политических сил». Она подчеркивает, что президент никогда не должен заниматься оперативными вопросами: «Глава государства, институт монархического происхождения, единственный и неподотчетный, не должен вмешиваться в функционирование политической системы. Их миссия в демократических парламентских системах должна быть связана с соблюдением конституционных процессов. Президент Греции обладает такими полномочиями и осуществлял их в определенных случаях, например, когда Константинос Стефанопулос отклонил запрос Греческой православной церкви на проведение референдума по вопросу указания религии в [государственных] удостоверениях личности».
Для Аливизатоса институт президентства стал «символическим, с номинальными, а не реальными полномочиями», хотя все еще бывают моменты, когда президент может решительно влиять на политические события. Он ссылается на так называемую «четвертую фазу» исследовательских мандатов, которая происходит, когда парламентского большинства нет и после того, как первые три исследовательских мандата потерпели неудачу. «В этом случае — вероятно, я отмечаю, на предстоящих выборах в нынешних условиях — Конституция не устанавливает крайний срок. Поэтому успех переговоров при президенте по формированию правительства полностью зависит от президента: исчерпают ли они все возможности или быстро приведут страну к временному правительству под председательством старшего судьи?» — задается вопросом опытный конституционалист. «Эта дилемма серьезна, учитывая, что политическая задача в Греции во многом заключается в том, чтобы разорвать неоправданную поляризацию и достичь консенсуса по фундаментальным вопросам», — добавляет он.
Сдержки и противовесы
Должны ли быть институциональные барьеры для ограничения доминирования правящего большинства посредством расширения полномочий президента? «Конституционно, особенно в мажоритарных парламентских системах, должны быть барьеры, которые не позволяют правящей партии использовать свое положение для увековечения своего пребывания у власти. Не во всех странах очевидно, что идеальным барьером является президент», — предполагает Аливизатос.
Для Камтсиду проблема заключается не в отсутствии институциональных сдержек и противовесов, а в отсутствии полномочий, которые уже были установлены для этих институтов. «Я прежде всего имею в виду вмешательство правительства в формирование и функционирование независимых органов власти, которое уменьшает их независимость и препятствует их способности вмешиваться в целях защиты в своих сферах ответственности», — отмечает она. Она добавляет: «Независимые органы власти и суды являются хранителями свобод и прав. Замена их президентом подразумевала бы автономное, регулирующее посредничество президента для поддержания личной, коллективной и политической автономии. Это сделало бы главу государства потенциально гарантом Конституции и, таким образом, верховным авторитетом политической системы».
Влакопулос считает, что дискуссия об изменении полномочий президента теперь неизбежна. «Президента республики необходимо усилить значительными конституционными полномочиями, не обязательно вовлекая его в политические споры. Например, президенту можно было бы доверить полномочия по выбору глав высших судов и членов независимых административных органов, следуя мнению широко представленных комитетов», — подчеркивает он.
Аливизатос добавляет: «Я принадлежу к тем, кто давно поддерживает идею о том, что для сбалансированного функционирования политической системы президенту действительно следует предоставить новые полномочия, особенно в сфере правосудия, и в частности, для укрепления его независимости». Он также приводит такие примеры, как назначение старших судей и независимых органов власти, а также возвращение явно неконституционных законопроектов в Верховный суд, а не в парламент.
Камтсиду не согласен, особенно после пересмотра конституции в 2019 году, который сделал возможным избрание президента республики всего 151 голосом. «Поэтому наделение президента полномочиями, касающимися функционирования институтов, несет в себе риски. Особенно в отношении выбора руководства судебной системы, предоставление этих полномочий единой, косвенно избранной фигуре подрывает отношения между судебной системой и народом, а также его представителями».
Однако в качестве заключения возникает один последний вопрос: готова ли политическая система — особенно основные партии и вечно могущественный премьер-министр — отказаться даже от небольшой доли своей власти? «Система, ориентированная на премьер-министра без институциональных сдержек и противовесов, в основном обусловлена политической культурой страны с исторически сильным влиянием лидеров на партии и парламент», — говорит Хрисантос Тассис, доцент кафедры политической социологии и греческой политики в Университете Демокрита во Фракии. Он добавляет: «Усиление власти президента — это не решение, поскольку это снизит способность общества вмешиваться». Однако всего за несколько недель до начала дебатов по пересмотру конституции, похоже, мало что указывает на то, что будут включены изменения полномочий президента.
Автор Пьерас Цонетакос