Могущество государства измеряется не только его системами вооружения, союзами или экономикой. Оно также измеряется его способностью понимать, чего оно хочет, поддерживать стратегическое направление и действовать до того, как его выбор будет ограничен действиями других.
Когда задают вопрос о том, что представляет собой наибольшую угрозу для Греции, наиболее распространенный ответ кажется почти очевидным: Турция. И этот ответ не лишен оснований. Ревизионистская позиция Анкары, напряженность в Эгейском и Восточном Средиземноморье, а также ее постоянные попытки оспорить суверенные права Греции — все это реальные проблемы. Однако, возможно, чрезмерное внимание к внешней угрозе мешает нам увидеть более глубокую слабость. Угрозы существовали всегда и будут существовать всегда. В конечном итоге положение государства определяется не только намерениями его противников, но и его собственной способностью понимать происходящие события, предвидеть их, планировать вовремя и использовать свои преимущества.
В этом смысле главная слабость греческой внешней политики заключается не в Анкаре и не в какой-либо другой столице. Она заключается в Афинах. Она заключается в сохраняющихся трудностях греческой политической системы в формулировании последовательной, долгосрочной и межпартийной стратегии — стратегии, которая выходит за рамки избирательного цикла и обязывает государство к достижению его основных национальных целей.
Греции не удалось создать стабильную систему планирования и проведения внешней политики с институциональной преемственностью. Вместо того чтобы поддерживать постоянное стратегическое ядро, в рамках которого каждое правительство могло бы вносить свои собственные политические решения, не меняя общего курса страны, Греция часто меняла курс при смене правительства. Приоритеты менялись, инициативы отбрасывались, отношения пересматривались, а решения, требующие долгосрочной перспективы, принимались в соответствии с политическими обстоятельствами момента.
Межпартийная стратегия не означает устранения политических разногласий или молчаливого принятия решений действующего правительства. Она означает согласие по фундаментальным вопросам: какие интересы страна стремится защитить, какую роль она хочет играть в регионе, какие союзы служат ее долгосрочным целям и какие границы не должны меняться в зависимости от электоральной стоимости. Правительства, естественно, будут расходиться во мнениях относительно средств. Однако серьезное государство не может пересматривать свою стратегическую направленность с нуля каждые четыре года.
Одним из институциональных шагов в этом направлении стало создание Национального совета по внешней политике в соответствии с Законом 3132/2003. Совет был задуман как консультативный орган при правительстве, которому было поручено рассматривать вопросы внешнеполитической стратегии и в состав которого входили представители парламентских партий. Его создание фактически признало необходимость межпартийных консультаций и преемственности. Однако создание института само по себе недостаточно. Ключевой вопрос заключается в том, проводит ли он регулярные заседания, формирует ли институциональную память и оказывает ли его работа реальное влияние на формирование политики — или же она ограничивается брифингами после того, как события уже начали развиваться стремительно.
Задержка, с которой Греция создала подобный механизм, становится более очевидной при сравнении с международными аналогами, хотя аналогичные органы не имеют одинакового состава или полномочий в каждой стране. Соединенные Штаты создали Совет национальной безопасности еще в 1947 году для координации внешней и оборонной политики и согласования дипломатических и военных обязательств. Соединенное Королевство создало свой собственный Совет национальной безопасности в 2010 году, а также должность советника по национальной безопасности, стремясь к созданию постоянного механизма координации между правительствами. Сравнение не доказывает, что совет автоматически решает стратегические проблемы. Однако оно показывает, насколько рано другие государства осознали, что внешняя политика и безопасность требуют постоянных структур координации, а не просто личных инициатив каждого политического руководства.
С момента восстановления демократии в 1974 году греческая внешняя политика часто казалась скорее ориентированной на личность и управляемой государством, чем подлинно государственной. Затягивание процесса, отсутствие стабильной стратегической культуры, доминирование партий, клиентелизм, популизм и недоверие к меритократии и экспертным знаниям привели к созданию системы, которая часто реагирует на события, а не предвидит их. Внешняя политика, таким образом, осуществляется скачкообразными движениями: кризис вызывает интенсивную мобилизацию, за ним следует период относительной инерции, и планирование возобновляется только тогда, когда следующий кризис уже создал менее благоприятные условия.
Та же самая институциональная слабость может также способствовать формированию административной культуры чрезмерной осторожности. Когда обязанности нечетки, инициатива не защищена, а трудное решение впоследствии может обернуться личной ответственностью государственного служащего, у дипломата появляется сильный стимул избегать риска. Осторожность необходима в дипломатии; однако страх перед принятием решения приводит к параличу. Поэтому знания и опыт дипломатической службы не всегда преобразуются в своевременные советы и действия, а важные решения передаются вышестоящему руководству до тех пор, пока имеющееся время почти не истечет.
В такой обстановке непосредственное давление и политические издержки приобретают больший вес, чем стратегическая последовательность. Решения откладываются до тех пор, пока круг доступных вариантов не сузится. Возможно, именно поэтому Греция неоднократно соглашалась на менее выгодные соглашения, чем могла бы заключить, если бы действовала раньше, с более четкими целями и более тщательной подготовкой к переговорам. Как будто страна постоянно упускает благоприятные моменты и ждет, пока обстоятельства не диктуют оставшиеся варианты.
Это наблюдение не означает, что каждый компромисс обречен на провал. Дипломатия требует компромисса, расстановки приоритетов интересов и реалистичной оценки баланса сил. Однако существует принципиальная разница между преднамеренным компромиссом, являющимся частью долгосрочного плана, и отступлением, вынужденным из-за задержки со стороны государства, неподготовленности или неспособности разработать альтернативные варианты. Последнее не является неизбежным следствием силы других; оно обнажает пределы наших собственных стратегических возможностей.
И хотя Греция занимает одну из самых значимых геополитических позиций в мире — на пересечении Европы, Восточного Средиземноморья, Балкан, Ближнего Востока и Северной Африки — она часто ведет себя как страна с ограниченным потенциалом. Она обладает выгодным географическим положением, членством в Европейском союзе и НАТО, морскими традициями, человеческим капиталом и возможностями для регионального сотрудничества. Несмотря на все это, кажется, что она усвоила менталитет малого государства: государства, которое ждет решений более сильных держав, вместо того чтобы систематически влиять на то, как эти решения принимаются.
Такой взгляд не следует приписывать какому-либо историческому проклятию или предполагаемым «генам покорности». Подобные объяснения просты, но политически бесплодны. Однако существуют исторические травмы, институциональные дисфункции и установки, влияющие на то, как страна воспринимает саму себя. Прежде всего, существует стратегическая культура, которая изо всех сил пытается поверить в собственный потенциал Греции и воплотить его в стабильную государственную политику.
Проблема усугубляется, когда внешняя политика используется как поле внутрипартийной конфронтации. Выбор предыдущего правительства отвергается не всегда потому, что он был оценен как ошибочный, а потому, что он политически принадлежит оппоненту. Стремление каждого правительства провозгласить новое начало часто приводит к недооценке институциональной памяти и преемственности. В результате государство не накапливает опыт должным образом: оно начинает все заново, пересматривает и импровизирует.
Серьезная внешняя политика требует институтов, функционирующих вне зависимости от отдельных лиц, правительств и избирательных циклов. Она требует эффективного использования дипломатической службы и академического опыта, механизмов прогнозирования и оценки рисков, четкой иерархии целей и постоянной подготовки альтернативных сценариев. Прежде всего, она требует политической зрелости, позволяющей признать, что международное положение страны не может рассматриваться как собственность действующего правительства. Это вопрос государственного управления, требующий преемственности.
На этом этапе возникает также вопрос о том, кто будет избран представлять страну. Греческое законодательство, наряду с постоянной дипломатической службой, предусматривает назначение ограниченного числа послов из числа видных общественных деятелей для выполнения конкретных задач. Это положение может быть полезным, когда оно привлекает людей с подтвержденным международным авторитетом и специализированным опытом. Однако оно становится проблематичным, когда политическая близость, социальные связи или происхождение из политической династии рассматриваются как замена знаниям, подготовке и дипломатической компетентности. Внешняя политика не может быть тренировочной площадкой или продолжением политической карьеры. Любой, кому доверено представлять страну, должен обладать квалификацией, требуемой этой ответственностью, а не просто фамилией или связями, которые способствовали назначению.
Возможно, тогда наибольшую угрозу для греческой внешней политики представляет не только Турция. Турция, экономический кризис, миграционное давление или любой другой внешний вызов — это стимулы, которые выявляют степень нашей внутренней готовности. Реальная проблема заключается в нашей неспособности реагировать на каждый такой вызов последовательно, серьезно и с учетом долгосрочного планирования.
Таким образом, проблема заключается не только в угрозах, с которыми мы сталкиваемся. Проблема в том, что с течением времени нам не удалось построить государство и стратегическую культуру, способные превращать вызовы в возможности, а не позволять им развиваться в постоянные источники нестабильности.
Автор Катерина Мавриду