В эпоху Путина, Трампа и Си Цзиньпина ставки в борьбе за следующий бюджет ЕС как никогда высоки.
Марио Драги, бывший премьер-министр Италии, наслаждался заслуженным отдыхом, когда зазвонил телефон. Был сентябрь 2023 года, и офис Урсулы фон дер Ляйен хотел узнать, может ли он выполнить для Брюсселя последнее задание: найти способ вернуть Европе конкурентоспособность.
«Мне пришлось подумать несколько дней… прежде чем я действительно согласился», — вспоминал Драги позже, когда публиковал свой итоговый доклад о стимулировании экономики Европейского союза. «Задача казалась такой масштабной, такой сложной».
В среду идеи Драги о конкурентоспособности вновь окажутся в центре внимания, когда фон дер Ляйен представит свой проект бюджета ЕС на следующие семь лет. Это станет определяющим моментом в её работе на посту председателя Европейской комиссии.
Многолетняя финансовая программа (МФП), как называют этот масштабный долгосрочный план расходов, будет действовать с 2028 по 2034 год. Тот факт, что на переговоры о содержании бюджета отведено два года, свидетельствует о том, что фон дер Ляйен, как обычно, ожидает ожесточённой борьбы с национальными правительствами, которые должны единогласно одобрить его содержание.
Чиновники Еврокомиссии провели выходные за марафонскими совещаниями, чтобы доработать предложение, и продолжали работать до позднего вечера понедельника, подкрепляясь пиццей, колой и водой.
Ставки как никогда высоки. Предложение по многолетнему финансовому плану должно обеспечить финансирование ЕС для решения беспрецедентных задач, включая торговую войну с Америкой Дональда Трампа, настоящую войну с Россией Владимира Путина, усиление конкуренции со стороны Китая, конфликт на Ближнем Востоке, изменение климата, международную миграцию и рост популярности крайне правых с их антибрюссельской политической повесткой.
По словам Драги, почтенного мудреца в области европейской экономики: «Мы достигли той точки, когда бездействие приведёт к тому, что нам придётся поступиться либо нашим благосостоянием, либо окружающей средой, либо свободой».
Текущий основной бюджет ЕС составляет около 1,2 триллиона евро, что нельзя назвать маленькой суммой.
Но это составляет всего около 1 % от общего ВВП ЕС, по сравнению с 48 % в бюджете Германии и 57 % во Франции. Уважающие себя наблюдатели, в том числе Драги, утверждают, что инвестиции государственного сектора ЕС совершенно недостаточны для решения проблем, стоящих перед континентом.
Вопрос в том, насколько большим должен быть бюджет Брюсселя? Ответ варьируется в широких пределах в зависимости от того, кто его даёт.
Некоторые страны выступают за нулевой рост, в то время как другие хотят, чтобы бюджет ЕС увеличился вдвое, заявил Ян Страски, старший экономист ОЭСР.
«Это диапазон от нуля до удвоения, и, по моей оценке, увеличив его менее чем наполовину, вы уже сможете добиться многого из того, что имеет смысл делать на уровне ЕС, — сказал Страски в интервью POLITICO. — Возможно, скажем, на 20 или 30 процентов» — что увеличит общий бюджет примерно до 1,3 процента ВВП — «при грамотном расходовании может привести к значительному улучшению ситуации».
Низко висящие плоды
Помимо увеличения общего бюджета, ОЭСР в отчёте, опубликованном в этом месяце, рекомендовала перераспределить существующие фонды ЕС, чтобы сосредоточить их на обороне и создании более интегрированного рынка электроэнергии, что позволило бы снизить затраты на электроэнергию и стимулировать экономический рост.
По мнению аналитического центра, большая часть государственных расходов должна быть передана Брюсселю для координации более эффективных трансграничных инфраструктурных проектов, таких как электрические интерконнекторы и оборонные закупки.
В среду идеи Марио Драги о конкурентоспособности вновь окажутся в центре внимания, когда Урсула фон дер Ляйен представит свой план по формированию бюджета ЕС на следующие семь лет. | Даниэль Даль Зеннаро/EPA
«Речь идёт не о поиске идеального решения, а о получении преимуществ первого порядка, то есть самых очевидных», — сказал Страски.
Другие аналитики считают, что Брюссель должен ставить перед собой ещё более амбициозные цели, если ЕС хочет идти в ногу со временем. По словам Жолта Дарваша, одного из авторов нового исследования аналитического центра Bruegel, объём расходов в рамках Многолетней финансовой программы должен увеличиться примерно вдвое, чтобы учесть необходимость финансирования перехода к «зелёной» экономике и погашения долгов, возникших из-за пандемии Covid-19.
«Европейский союз сталкивается с растущей необходимостью решать приоритетные задачи, которые приобретают все более общеевропейский характер, — говорится в исследовании Bruegel. — Такие проблемы, как климатические и цифровые преобразования, конкурентоспособность, экономическая устойчивость, оборона, управление миграцией и внешняя политика, выходят за пределы национальных границ и требуют скоординированных и хорошо обеспеченных ресурсами решений. Но главный финансовый инструмент ЕС — его бюджет, или Многолетняя финансовая программа (МФП), — по-прежнему застрял в прошлом».
Дарвас предложил увеличить бюджет примерно до 2% ВВП. Такое увеличение позволит бюджету ЕС достичь своей доли в дополнительных 800 млрд евро в год, которые, по словам Драги, потребуются частному и государственному секторам для восстановления экономической конкурентоспособности Европы.
Некоторые страны, в том числе Франция, согласны с тем, что бюджет ЕС должен быть увеличен.
Другие страны, например Германия и Нидерланды, вообще не хотят, чтобы бюджет увеличивался. «Швеция не хочет просто поддаваться на уговоры о том, что нам нужен больший бюджет, потому что у нас появились новые проблемы, — заявила министр по делам ЕС Швеции Джессика Розенкранц в интервью POLITICO. — Нам придётся расставить приоритеты в рамках бюджета».
Швеция особенно заинтересована в том, чтобы MFF занималось вопросами обороны и безопасности, хотя некоторые аналитики говорят, что законодательство ЕС запрещает блоку осуществлять прямые военные расходы в рамках своего долгосрочного бюджета. “Как именно это должно быть сформулировано или отражено в бюджете, к этому нам придется вернуться”, – сказал Розенкранц. “Но я думаю, что оборона, безопасность, поддержка Украины, а также конкурентоспособность — вот те темы, которые должны быть рассмотрены в новом бюджете”.
Драги также предложил радикально упростить бюджет. Эту идею поддержала фон дер Ляйен, предложив объединить Общую сельскохозяйственную политику и Фонд сплочения — крупнейшие статьи расходов ЕС — в единый мегафонд.
Вторым столпом Многолетнего финансового плана, согласно уже объявленным Комиссией планам, станет создание нового Европейского фонда конкурентоспособности, который обеспечит инвестиционный потенциал для ключевых отраслей и поддержку исследований. Третьим столпом бюджета станет новый фонд внешних действий, который будет сочетать в себе помощь в целях развития и дипломатию, согласно первоначальному плану фон дер Ляйен.
Некоторые страны ЕС и политики уже возмущены этими реформами, особенно в том, что касается денежных выплат европейским фермерам и испытывающим экономические трудности регионам.
Налоги ЕС?
Вот и всё, что касается расходов. Самое сложное — по крайней мере, потенциально — это решить, откуда в первую очередь должны поступать деньги.
Уже ведутся ожесточённые споры о том, следует ли утвердить новые формы этих «собственных ресурсов», как называют доходы ЕС, в рамках нового бюджета, возможно, увеличив долю доходов, которые Брюссель может получать от существующих налогов или финансовых механизмов.
Комиссар ЕС по бюджету Петр Серафин пообещал «амбициозный пакет собственных ресурсов», который «с одной стороны, укрепит финансовые возможности на европейском уровне, а с другой — будет политически и социально приемлемым как для государств-членов, так и для граждан Европы». | Гийом Оркажуэло/EPA
Одна из причин, по которой часто выступают за создание новых форм собственных ресурсов, заключается в том, что это позволяет смягчить остроту дебатов о вкладе разных стран в бюджет и политическую зацикленность на так называемых «чистых балансах».
Страны, которые вносят наибольший вклад в бюджет, такие как Германия, Нидерланды и Швеция, платят больше, чем получают. Из-за этого правительствам этих стран зачастую сложнее обосновать перед своей аудиторией необходимость увеличения общего бюджета ЕС.
Комиссар ЕС по бюджету Петр Серафин пообещал «амбициозный пакет собственных ресурсов», который «с одной стороны, укрепит финансовые возможности на европейском уровне, а с другой стороны, будет политически и социально приемлемым как для государств-членов, так и для граждан Европы».
Ему понадобится удача на его стороне. «Мы не видим необходимости в новых собственных ресурсах и уж точно не в европейских налогах», — заявил Розенкранц из Швеции. «Мы знаем, что ведётся активная дискуссия по всем вопросам: от использования доходов от Системы торговли квотами на выбросы в ЕС и Механизма трансграничной углеродной корректировки до различных других форм новых собственных ресурсов. Швеция не видит в этом необходимости. Мы бы предпочли, чтобы в бюджете были расставлены новые приоритеты, что всегда непросто, но именно это и нужно делать при составлении государственного бюджета, особенно когда перед вами стоят новые задачи.
Верховенство закона
Один из способов сэкономить — не допустить, чтобы «ни один евро» попал в страну, которая грубо нарушает демократические стандарты ЕС в области «верховенства права», добавил Розенкранц. Эта точка зрения согласуется с целями Еврокомиссии в отношении следующего многолетнего финансового плана.
Команда фон дер Ляйен разрабатывает новый режим «обусловленности», который ужесточит финансовые санкции в отношении таких стран, как Венгрия (а в прошлом и Польша), которые, по мнению Брюсселя, не соблюдают демократические свободы, являющиеся, по его словам, основой ценностей ЕС.
Но когда каждая страна ЕС должна полностью согласовать бюджетный пакет, включая Венгрию Виктора Орбана, нет никакой гарантии, что какие-либо условия будут включены в окончательный вариант бюджета, чего бы ни хотели фон дер Ляйен и её комиссары.
По правде говоря, вопрос о наказании стран за несоблюдение принципа «верховенства права» сводится к тому же важному вопросу, который лежит в основе всего бюджета: для чего на самом деле нужен ЕС? Сколько в эту эпоху многочисленных глобальных проблем должны делать 27 стран блока сообща, координируя свои действия в высоких зданиях из стекла и стали в Брюсселе, и сколько они должны решать самостоятельно?
В конечном счёте масштаб и объём окончательного бюджета ЕС станут отражением коллективного ответа блока на этот вопрос.
«Если оглянуться на историю соглашений о следующем Многолетнем финансовом плане, то можно увидеть, что изменения от одного плана к другому были незначительными», — сказал Дарвас, один из авторов доклада Bruegel. По его мнению, самый большой риск для ЕС в решении стоящих перед ним задач заключается в том, что требование единогласного одобрения всеми 27 странами «сильно ограничит» возможности для реформ.
«Существует огромная инерция, — сказал он. — Я немного сомневаюсь, что на этот раз произойдут большие изменения».
Автор: Тим Росс