Начался процесс выдвижения кандидатур остальных 25 членов следующей исполнительной команды ЕС. Что делает комиссара ЕС эффективным и кто будет кандидатами от Польши?
Петр Мацей Качиньский
Сразу после переизбрания на пост президента Европейской комиссии 18 июля Урсула фон дер Ляйен объявила, что процесс выдвижения кандидатур на оставшиеся члены следующей исполнительной команды ЕС начнется этим летом. На данный момент уже утверждены две женщины: сама фон дер Ляйен и Кая Каллас, новый глава европейской дипломатии. Процесс отбора остальных 25 членов комиссии продолжится до сентября.
Быть членом Европейской комиссии – это высшая политическая должность, на которую может претендовать политик ЕС. Члены Комиссии не представляют страну или правительство, которое их назначило. Договоры ЕС исключительно строги и запрещают получение инструкций от национальных правительств, даже неформальных. Это необходимо для обеспечения полной независимости института от влиятельных правительств государств-членов, в том числе наиболее могущественных.
«Когда вы въезжаете в Европейскую комиссию в качестве члена, вы оставляете свой национальный паспорт на входе. Отныне вы — европеец», — говорит член двух кабинетов комиссаров, в том числе бывший председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер, говоривший на условиях анонимности.
Европейская комиссия представляет собой коллегию из 27 комиссаров, каждый из которых отвечает за определенную область (аналогично министрам в национальных правительствах). Все члены комиссии также имеют политическую принадлежность, которая часто отражает крупную политическую силу страны, из которой они родом, хотя никогда не представляют ее.
Влиятельный комиссар
Качества хорошего комиссара аналогичны качествам любого хорошего политика. Прежде всего, комиссар должен быть эффективным.
Одним из показателей эффективности является уровень влияния комиссара. За последние пять лет в Европейской комиссии произошла серьезная централизация работы вокруг президента фон дер Ляйен. «У нас уже была сильная система вокруг президента при [Жан-Клоде] Юнкере и его жестоком начальнике штаба Мартине Сельмайре, — говорит высокопоставленный чиновник Комиссии, — но в последние пять лет мы стали свидетелями далеко идущей централизации вокруг президента фон дер Ляйен».
Следовательно, сегодня реальное влияние принадлежит тем, кто имеет доступ к фон дер Ляйен. Хороший комиссар должен иметь с ней прекрасные отношения. Существует три уровня доступа к фон дер Ляйен, говорит профессор Лёвенского университета Стивен Ван Хеке, который внимательно следит за тем, как работает исполнительная власть ЕС. Первый круг включает в себя так называемых «исполнительных вице-президентов», которые обладают огромной властью и влиянием. Во второй круг входят те, кто имеет доступ к президенту (например, члены комиссии Тьерри Бретон и Вера Журова). А в третий круг входят те, у кого ограничен прямой доступ к президенту.
Политик vs госслужащий
В далеком прошлом – до 2009 года – комиссарами были чаще всего дипломаты или высокопоставленные чиновники. В уходящей команде фон дер Ляйен есть только четыре комиссара, которые не были политиками в своей карьере до прихода. Трое из четырех являются комиссарами по Центральной Европе: Марош Шефчович (Словакия), Янез Ленарчич (Словения) и Оливер Вархелии (Венгрия) ранее были послом своей страны в ЕС.
Несмотря на эти случаи, с момента вступления в силу Лиссабонского договора в 2009 году Коллегия уполномоченных становится все более политизированной. Президенты имеют право увольнять членов коллегии и назначать политические задачи, такие как премьер-министры в национальных правительствах.
«[Бывший президент Жозе Мануэль] Баррозу разрешил членам комиссии участвовать в европейских выборах», — говорит профессор Ван Хеке. Дубравка Суица, Адина Валян и Виргиниюс Синкявичус получили места на июньских выборах в Европейский парламент. Суйка — единственная, кто не сменил комиссию на парламентскую, так как надеется продолжить работу в следующей комиссии.
В настоящее время предыдущий парламентский опыт имеет решающее значение для того, чтобы стать комиссаром, поскольку отношения между Европейской комиссией и Европейским парламентом очень тесные. Этот парламентский опыт особенно важен во время слушаний по кандидатам в члены Комиссии и в продолжающемся диалоге между членами Комиссии и парламентом. Януш Левандовски (комиссар по бюджету в 2010-2014 годах) имел такой опыт, когда его выдвинули, и который он описывает как «очень полезный».
Парламентский опыт для будущих комиссаров будет еще более важным, учитывая разделенный характер следующего Европейского парламента, где большинство сторонников Комиссии сокращено и разнообразно. В ближайшие годы политическая принадлежность комиссаров, которые могут создать соответствующее правое или центристское большинство в парламенте, может стать очень важной.
Левандовски выделяет два ключевых элемента для любого будущего комиссара. Во-первых, базовых знаний о том, как работает ЕС, недостаточно. «Знания должны быть дополнены европейским опытом», — подчеркивает Левандовски в интервью BIRN.
Второй элемент еще более важен: «Кандидат должен знать неформальные правила игры», — подчеркивает Левандовски, который теперь переизбран в Европарламент. Эти «неформальные правила» включают в себя знание своего портфеля и того, как функционирует Комиссия. Крайне важно собрать эффективный кабинет уполномоченного.
Левандовски считается одним из лучших комиссаров, вышедших из Польши. Его задачей была подготовка долгосрочного бюджета ЕС. Кабинет Левандовски возглавлял высокопоставленный европейский чиновник, который сегодня является генеральным директором ЕС, а Петр Серафин, ныне посол Польши в ЕС и правая рука Дональда Туска в польской политике ЕС, стал заместителем главы его кабинета.
«Кабинет министров является ключевым, которым [Эльжбета] Беньковска пренебрегла», — говорит Левандовски, имея в виду своего преемника, который в Комиссии Жан-Клода Юнкера (2014-19) отвечал за внутренний рынок, но пришел в Комиссию из внутренней польской политики.
Кабинет комиссара – это не то же самое, что политическая консультативная группа национального министра. Качество людей в кабинете министров имеет решающее значение для успеха. Члены кабинета комиссара представляют не себя, а всегда комиссара. Документы должны пройти через них, прежде чем дойти до заседаний комиссаров. «Иногда у нас есть 500-страничный документ, который приходит в воскресенье вечером, и мы должны вынести заключение к утру понедельника», — говорит высокопоставленный чиновник Комиссии.
Коммуникация и возвращение комиссаров
«Хороший комиссар сочетает в себе отличные коммуникативные навыки с опытом в своих сферах ответственности», — говорит Эдуард Годо, историк, который работал в европейской политике с бывшими тяжеловесами, такими как депутаты Европарламента Бронислав Геремек (польский либеральный депутат Европарламента, 2004-8) и Даниэль Кон-Бендит (лидер Зеленых, 2004-14) в Европейском парламенте, а теперь преподает европейскую политику в ESSEC в Париже.
Он объясняет, что одной из основных задач комиссара является «поддержание духа общества», поскольку «комиссар представляет народ, а не правительства». Поэтому члены Комиссии должны быть в состоянии противостоять правительствам, особенно своим собственным, и не представлять национальную повестку дня, а воплощать европейскую повестку дня.
«Комиссар должен обладать способностью работать по-европейски в интересах Европы», — вторит ему высокопоставленный чиновник Еврокомиссии.
В этом контексте Годо цитирует Франса Тиммерманса как воплощение очень хорошего комиссара. «Вы можете соглашаться или не соглашаться с ним, но он олицетворял дело, и никто не обвинял его в том, что он представляет скрытую голландскую повестку дня», — говорит Годо.
В качестве худшего примера он приводит нынешнего венгерского комиссара. «Оливер Вархели в первую очередь венгр и не понимает расширения», — так он подводит итог своему сроку в Европейской комиссии.
Еще одним элементом эффективности является переизбрание комиссара. Левандовски подчеркивает важность возвращения членов комиссии: «В Маленькой Латвии есть [Валдис] Домбровскис, который является исполнительным вице-президентом именно потому, что он работает в Комиссии еще один срок». Шефчович из Словакии постоянно входит в состав Комиссии с 2009 года и готов к очередному сроку.
Во время первого президентского срока фон дер Ляйен было три комиссара по Центральной Европе, которые занимали как минимум второй срок, и каждого из них можно оценить как более влиятельный, чем большинство комиссаров: Домбровскис и Шефчович находятся в первом круге власти; Вера Юрова – вторая, имеющая прямой доступ к председателю Комиссии.
Как выбрать комиссара
Согласно законодательству ЕС, решение должно принимать правительство государства-члена. Это может быть связано с главой государства или нет. Тем не менее, умный национальный лидер выдвинет кандидата после обсуждения его вариантов с президентом Комиссии, который соберет колледж и распределит портфели. Фон дер Ляйен сказала, что она стремится к тому, чтобы Коллегия уполномоченных была сбалансирована с точки зрения пола, партийной политики и географии.
Фон дер Ляйен уже объявила, что она ожидает, что правительства представят кандидатуры двух человек, женщины и мужчины, если правительство не назначит возвращающегося комиссара.
Не исключено, что крупнейшие страны, как обычно, проигнорируют пожелание президента и вышлют только одного кандидата. Так произошло в Польше в 2019 году, когда предыдущее правительство «Права и справедливости» назначило только Кшиштофа Щерского. Он был кандидатом на пост комиссара, предпочтительно на пост комиссара по вопросам расширения ЕС и соседства. Однако фон дер Ляйен пренебрегла варшавским правительством, предложив Щерскому сельскохозяйственное досье. Он отказался от этого и отказался от своих комиссионных амбиций. В настоящее время он является послом Польши при ООН в Нью-Йорке. Вместо этого Януш Войцеховский был выведен из политической отставки из Европейской счетной палаты.
Как только национальный лидер выдвигает кандидатуру фон дер Ляйен, а это, скорее всего, будет решение после консультаций с портфелем, кандидату предстоит пройти трудный путь через слушания в Европейском парламенте, которые состоятся с сентября. «Это единственное демократическое одобрение» во всем процессе, вот почему это так важно, говорит Годо, добавляя, что «хороший комиссар — это представитель народа в исполнительной власти».
Каждые пять лет некоторые кандидаты проваливают слушания. В 2019 году парламент отклонил трех кандидатов. На самом деле, комиссар Вархелии заменил другого отвергнутого венгерского кандидата, и комиссару Войцеховскому пришлось добиваться дополнительных положительных отзывов от депутатов Европарламента.
Поул-позиция
Нынешний министр иностранных дел Польши Радослав Сикорский ранее упоминался в качестве потенциального комиссара. Он опроверг домыслы, которые возникли, когда впервые была предложена идея создания должности комиссара по безопасности. Следующий кандидат от Польши, скорее всего, не будет претендовать на оборонный портфель. Источники, близкие к правительству, предполагают, что премьер еще не решил, будет ли следующий польский комиссар работать в политической или экономической сфере.
Если речь идет о политической сфере, то в первую очередь речь идет о расширении ЕС, которое фон дер Ляйен объявила одним из главных приоритетов в течение своего следующего пятилетнего срока. Перед следующим комиссаром по вопросам расширения будет стоять сложная задача по введению в ЕС нескольких стран Западных Балкан (Черногории, а также Северной Македонии и Албании) и, что самое важное, продвижению вступления Украины, Молдовы и Грузии, чтобы их видение членства стало реальностью через пять лет.
Если преобладает экономическая тематика, то на первом месте стоит энергетика и трансформация климата. Впрочем, фон дер Ляйен, оформляя будущую Европейскую комиссию, будет взвешивать и политические соображения. Политики, обеспечивающие ей большинство в Европарламенте от социал-демократов и «зеленых», требуют, чтобы ответственность за реализацию «Зеленого курса» взяла на себя испанская социалистка Тереза Рибера. С другой стороны, голландский консервативный комиссар Вопке Хукстра хочет продолжить работу над этим вопросом.
Выбор комиссара также включает в себя решение о том, должен ли он быть политиком или высокопоставленным чиновником. Слухи о потенциальной кандидатуре Петра Серафина на пост комиссара циркулируют уже несколько недель. Его бывший начальник Левандовски высоко отзывается о своем бывшем подчиненном. В отличие от многих, Серафин знаком с неформальными процессами, которые управляют Европейским советом (где он был главой кабинета Дональда Туска), Советом ЕС (он является послом Польши в ЕС и работал в Совете секретариата ЕС) и Европейской комиссией (он работал в кабинете Левандовски). «Но Петру Серафину не хватает политического чутья, — говорит Левандовски, — и это может оказаться проблематичным».
Еще одной проблемой для польского премьера может стать потеря совета Серафина, голос которого имеет решающее значение для многих решений правительства Туска, связанных с ЕС. Как комиссар ЕС, я могу сказать, что эти отношения не могут быть такими тесными, как раньше.
Однако, если смотреть шире, есть и другие кандидаты высокого ранга, которые обладают соответствующей квалификацией. Например, в своей книге о своем председательстве в Европейском совете Туск упоминает одного польского дипломата, чей голос был важен для него и который в настоящее время входит в состав правительства. Еще один человек – бывший министр первых правительств Туска, который уже много лет строит альтернативную карьеру в одной из международных организаций.
Какие альтернативы есть у Туска, если профиль комиссара будет политическим? Министр иностранных дел Сикорский уже отказался переезжать из Варшавы в Брюссель. Тем не менее, есть целая группа политиков партии Туска, которые за эти годы прошли через Европарламент, обрести соответствующую политическую утонченность.
Если бы следующий комиссар занимался расширением ЕС, недостатка в подходящих специалистах не было. Один из них идеально подходит под необходимый профиль.
Кшиштоф Лисек является многолетним депутатом Сейма и Европейского парламента (2009-14), а в настоящее время является директором американской организации в Кишиневе. В то же время он прекрасно разбирается в украинской проблематике (он был сопредседателем польско-украинской парламентской ассамблеи), а также в молдавских и грузинских делах (получил высшую грузинскую награду – орден Святого Георгия, став вторым поляком после покойного президента Леха Качиньского). Дополнительный контекст президентских выборов в США, где хорошие контакты с республиканцами могут быть значительными, благоприятствует Лисеку, потому что он работает в Международном республиканском институте.
Один отставной европейский чиновник цинично заметил, что «всегда много кандидатов, но лучшего не выберут», потому что «чтобы быть номинированным, нужно быть достойным».
В этом контексте стоит посмотреть, есть ли у премьер-министра Туска долг перед кем-либо из кандидатов. Такой долг благодарности, безусловно, может существовать по отношению к Петру Серафину, который много раз был ключевой фигурой в решающие моменты членства Польши в ЕС.
В случае с Лисеком такой долг благодарности другой и касается выборов. В течение многих лет Лисек мобилизовал польскую диаспору за рубежом на голосование. Он вызвал волну активистов, разбросанных по всей Европе и миру, которые, обеспокоенные политическим поворотом в Польше во время предыдущего националистическо-популистского правительства, мобилизовали соотечественников за рубежом для участия в выборах. В 2015 году за рубежом проголосовало всего 175 000 человек; в 2019 году проголосовало более 310 000 человек; а в 2023 году более 600 000 поляков отдали свои голоса за рубежом. Кшиштоф Лисек заслуживает большой похвалы за этот рост.
Петр Мацей Качиньский является экспертом Фонда Геремек в Варшаве. С 2014 года он обучил более 1500 государственных служащих ЕС в качестве внешнего тренера Европейского института государственного управления (EIPA).