Этот документ вносит вклад в анализ приоритетов энергетической и климатической дипломатии ЕС в течение нового политического цикла 2024-29 годов с точки зрения Испании. В нем содержатся следующие ключевые идеи: (a) энергетика и климат останутся приоритетом, но в другом контексте; (b) значительное наследие внедрения; (c) экологизация, шаблон для открытой, конкурентной декарбонизации для ЕС; (d) устранение рисков геополитики ископаемого топлива; (e) применение CBAM и управление новой геоэкономикой углерода; (f) снижение геополитических рисков декарбонизации; (g) климатическая дипломатия и общественное признание; и (h) последствия внешней политики ЕС с испанской точки зрения.
Энергетика и климат останутся приоритетом, но в другом контексте
Энергетическая и климатическая политика по-прежнему будет одним из основных направлений внешней политики ЕС. Новая Комиссия должна обеспечить преемственность пакетов, которые были одобрены ее предшественником в совершенно ином контексте, с точки зрения как внутреннего, так и внешнего признания ее климатической политики, а также радикально отличающегося геополитического ландшафта.
Энергетический кризис, спровоцированный Россией, преодолен, но указанный кризис изменил стратегическую ориентацию Европы. Основная геополитическая нестабильность на Ближнем Востоке усилилась, в то время как соперничество с Китаем продолжает разыгрываться в отраслях, которые являются ключевыми для перехода к энергетике, таких как электромобили и возобновляемые источники энергии. Нельзя допустить, чтобы этот новый геополитический контекст нарушил хрупкий баланс между декарбонизацией, конкурентоспособностью и энергетической безопасностью, но Комиссии придется усердно работать, чтобы отстаивать декарбонизацию как внутри ЕС, так и в его отношениях с остальным миром. Опасения по поводу энергетической безопасности переросли из опасений по поводу угроз поставкам газа и нефти в риски, связанные с возобновляемыми источниками энергии и их производственно-сбытовыми цепочками, открывая для Комиссии новое пространство для маневра в политике.
Хотя граждане по-прежнему очень обеспокоены изменением климата, их беспокойство ниже, чем в 2019 году. В этом контексте ЕС должен определиться со своими целями на 2040 год, принимая во внимание научные рекомендации и стремясь обеспечить принятие своей климатической политики путем поддержки наиболее уязвимых секторов и регионов инклюзивной политикой для решения растущей озабоченности по поводу экономических и социальных последствий при одновременном устранении риска поляризации.
Значительное наследие внедрения
Наиболее значимым наследием уходящей Комиссии является запуск и развитие Европейского зеленого соглашения (EGD), преодоление энергетического кризиса, вызванного прекращением поставок российского газа, меры, принятые в ответ на Закон о снижении инфляции администрации США (IRA) и для смягчения уязвимости ЕС перед Китаем.
Широкий спектр инициатив, выдвинутых Комиссией, означает, что теперь необходимо сосредоточиться на реализации, переходе от целей к планам и законодательных инициативах, ведущих к инвестициям. Эти инициативы включают инвестиции и реформы, направленные на обеспечение цифрового и зеленого перехода, финансируемые механизмом временного восстановления ЕС следующего поколения (NGEU), Европейским законом о климате, пакетом Fit for 55 (который включает механизм корректировки углеродных границ или CBAM), планом REPowerEU в ответ на вторжение России в Украину и энергетический кризис, реформой рынка электроэнергии, Законом о промышленности с нулевой прибылью (Net-Zero Industry Act, NZIA), Законом о важнейших сырьевых материалах (CRMA) и положением о лесах, свободных от обезлесения ( EUDR), среди прочих.
ЕС также должен применять главы существующих торговых соглашений о торговле и устойчивом развитии (TSD) и включать их в текущие торговые переговоры. Существует риск того, что некоторые из этих инициатив могут быть восприняты партнерами по ЕС как инструменты климатического протекционизма или даже зеленого неоколониализма, что потребует активной европейской энергетической и климатической дипломатии для ограничения такого восприятия.
Экологизация: шаблон открытой, конкурентной декарбонизации для ЕС
Экологизация означает замену поставщиков с высоким уровнем выбросов или менее рациональным использованием ресурсов поставщиками с более низким уровнем выбросов и лучшими экологическими показателями. Такой подход позволяет согласовать испанские и европейские ценности и интересы, уделяя приоритетное внимание экономическому сотрудничеству со странами, которые хотят добиться прогресса в переходе к энергетике, привлечь инвестиции в свои обезуглероженные отрасли и интегрироваться в новые транснациональные цепочки создания стоимости.
Многие аналитики предсказывают энергетическую политику, которая будет в большей степени ориентирована на конкурентоспособность, особенно в промышленной сфере, и на безопасность поставок, но борьба с изменением климата остается среди ключевых приоритетов испанцев и других европейцев. Важно избегать ложного разделения между экономической безопасностью и стратегической автономией, с одной стороны, и декарбонизацией – с другой. Хотя переход к поставщикам с более низкими выбросами может изначально повлечь за собой более высокие затраты, в среднесрочной и долгосрочной перспективе устойчивость цепочки поставок и конкурентоспособность промышленности повысятся. Необходимо решить проблему внедрения, чтобы гарантировать, что новые альтернативные поставщики соответствуют минимальным экологическим стандартам и способны удовлетворить спрос со стороны ЕС. Испания предложила открытый конкурентный подход к декарбонизации как лучший способ представить энергетическую модель, которая будет привлекательна как для европейцев, так и для остального мира.
Устранение рисков, связанных с геополитикой ископаемого топлива
Новая Комиссия должна оставаться сосредоточенной на безопасности поставок газа и нефти, одновременно решая проблему отделения от России, последствий кризиса в Газе и Красном море, а также напряженности между Израилем и Ираном. Ограничение цен на российскую нефть G7 / ЕС не принесло ожидаемых результатов: европейский импорт сжиженного природного газа (СПГ) из России увеличился за последний год, в то время как ЕС продолжает импортировать российские стратегические полезные ископаемые и ядерное топливо. Учитывая расхождения между европейскими странами и усталость от санкций, новой Комиссии будет очень сложно получить одобрение жестких энергетических санкций против России, хотя санкции были предложены в отношении некоторых аспектов импорта российского СПГ, и, если они окажутся успешными, новая Комиссия может расширить их.
Кризис в Красном море оказал негативное влияние на энергетические и экономические перспективы Европы, повысив надбавку за геополитический риск для нефти и расходы на транспортировку как нефти, так и СПГ. Это также оказало давление на цепочки поставок и увеличило как выбросы парниковых газов морским транспортом, так и связанные с ними налоги за заходы в европейские порты. Проблемы с добычей газа в Египте и война в Газе сдержали ожидания европейцев относительно диверсификации поставок газа в восточном Средиземноморье, в то время как эскалация напряженности между Израилем и Ираном угрожает подорвать рынки газа и нефти (включая новые санкции США в отношении иранской сырой нефти).
Возможный мораторий на СПГ-проекты в США представляет дополнительный среднесрочный риск. В этом контексте новая Комиссия должна продолжать развивать энергетическую платформу ЕС (для агрегирования спроса и совместной закупки газа), хотя некоторые наблюдатели сомневаются, насколько это будет эффективно. Комиссии также придется предвидеть долгосрочные последствия декарбонизации Европы для наиболее уязвимых производителей углеводородов, некоторые из которых имеют большое геополитическое значение для ЕС. В частности, ЕС должен позаботиться о том, чтобы обеспечить ключевым поставщикам, таким как Алжир и Ливия, возможности для включения в процесс перехода к энергетике.
Применение CBAM и управление новой геоэкономикой углерода
Энергетическая и климатическая дипломатия ЕС сталкивается с проблемой представления CBAM в качестве стимула для декарбонизации для стран, которые хотят присоединиться к климатическому клубу, члены которого применяют механизмы ценообразования на выбросы углерода. Это означает компенсацию негативных последствий CBAM, особенно в менее развитых странах, что помогло бы избежать обвинений в климатическом протекционизме.
ЕС также должен стремиться согласовать свою политику декарбонизации и промышленную политику со своими коммерческими партнерами: IRA Соединенных Штатов и китайской инициативой “Один пояс, один путь” (BRI). Наконец, ей необходимо защищать зеленую индустриализацию, поощряя государства-члены к принятию NZIA и CRMA в рамках промышленного плана “Зеленого курса”, решая проблему государственной помощи и продолжая поддерживать своих торговых партнеров в адаптации к новым инициативам, таким как регулирование обезлесения (EUDR).
Смягчение геополитических рисков декарбонизации
Новой Комиссии придется решать задачу снижения геополитических рисков, связанных с декарбонизацией. После рассмотрения наиболее актуальных аспектов энергетического кризиса и с учетом текущего контекста Комиссия должна еще раз сосредоточиться на внешнем аспекте европейского “зеленого соглашения”, рассматривая декарбонизацию как центральный элемент стратегической автономии ЕС, который открывает возможности для его энергетических и торговых партнеров.
В частности, новая Комиссия должна учитывать геополитические риски, связанные с возобновляемой системой, инвестируя в сети и взаимосвязи (для производства электроэнергии и возобновляемых газов), продвигая возобновляемые источники энергии у тех партнеров, которые лучше всего подходят для их внедрения, обеспечивая доступ к стратегическим минералам, необходимым для декарбонизации, и стремясь к более реалистичной водородной дипломатии. Также необходимо устранить недостатки инициативы “Глобальные ворота”, которая до сих пор оказывала ограниченное влияние на мобилизацию инвестиций, особенно по сравнению с китайской инициативой “Один пояс и один путь”, с которой она стремится конкурировать.
Климатическая дипломатия и общественное признание
ЕС также сталкивается с более сложными условиями на международных переговорах по климату. Чтобы сохранить свое лидерство, ей необходимо обновить свои обязательства по изменению климата (Вклад, определяемый на национальном уровне, NDC) в соответствии с реализацией Европейского “Зеленого соглашения” и наукой. ЕС мог бы попытаться возглавить обсуждение на международных переговорах по климату для установления новой цели финансирования борьбы с изменением климата, которая, как ожидается, будет применяться с 2025 года и далее (новая коллективная количественная цель, NCQG, будет согласована в Баку на COP29).
Для этого ЕС должен согласиться, по крайней мере, сохранить свой значительный вклад в международное финансирование борьбы с изменением климата в течение нового институционального цикла. Учитывая вероятность снижения амбиций некоторых из крупнейших источников выбросов, ЕС мог бы укрепить свои альянсы для создания более распределенной модели климатического лидерства, особенно с Латинской Америкой. В качестве идейного лидера ЕС мог бы предложить разработку Взносов, определяемых без участия Сторон (NPDC), для поддержки будущих оценок прогресса в достижении климатических целей. Внутри страны будет пересмотрена цель сокращения выбросов к 2040 году и управление климатом в целом. Механизм справедливого перехода к поэтапному отказу от ископаемого топлива должен быть дополнен поэтапным внедрением технологий и политики декарбонизации [1] для достижения чистого нулевого уровня выбросов, не оставляя затронутых граждан и секторы позади.
Последствия внешней политики ЕС с точки зрения Испании
Предпочтения Испании в отношении внешней политики ЕС зависят, среди прочего, от широкой общественной поддержки борьбы с изменением климата. Хотя эта поддержка снизилась – аналогично снижению поддержки в остальной части ЕС – она остается высокой, что узаконивает амбициозные действия в области изменения климата.
Опасения по поводу конкурентоспособности можно решить с помощью экономических возможностей, предлагаемых низкоуглеродной экономикой, поскольку страна с богатыми возобновляемыми ресурсами и мощностями может привлечь новые декарбонизированные и энергоемкие отрасли. Эта модель экологичного переселения в Испании имеет внешнеполитические последствия по целому ряду аспектов.
Развитие электросетей и межсоединений является ключом к привлечению инвестиций в возобновляемые источники энергии и обеспечению того, чтобы Испания могла внести свой вклад в декарбонизацию Европы и энергетическую безопасность, как это было во время энергетического кризиса, экспортируя электроэнергию и газ во Францию. Межсоединения также позволили Марокко справиться с закрытием газопровода Магриб-Европа (MEG), по которому газ и электроэнергия экспортируются из Испании. Страна также заинтересована в интеграции обезуглероженных производственно-сбытовых цепочек со своими основными неевропейскими торговыми партнерами, особенно в Латинской Америке и южном Средиземноморье. Для достижения этой цели необходимы соглашения о свободной торговле с разделами, посвященными устойчивому развитию и доступу к важнейшим полезным ископаемым.
Для Испании относительное отсутствие Латинской Америки в европейских энергетических и климатических соображениях имеет большое значение: регион ЛАК может похвастаться важными ископаемыми видами топлива, возобновляемыми и минеральными ресурсами, а многие из его стран имеют низкую углеродоемкость и очень продвинуты в развитии рынков возобновляемых источников энергии. Они являются естественными партнерами ЕС в переходный период, и Комиссия должна предложить модель интеграции, которая извлекает выгоду из этих сравнительных преимуществ. На геополитическом уровне ситуация в Венесуэле и выдача лицензий европейским компаниям являются ключевыми вопросами, на которые следует обратить внимание. Что касается России, Испания поддерживает меры по разделению энергетики, и, хотя она является одним из основных импортеров российского СПГ в ЕС, страна продемонстрировала свою готовность принять совместные меры по сокращению этого импорта до среднего уровня по ЕС, поскольку отдельные меры привели бы к фрагментации внутреннего рынка, если бы одни государства-члены применили их, а другие нет. Многие ключевые отрасли промышленности Испании страдают от последствий сбоев в логистике из-за кризиса на Красном море, в то время как внешнеполитические предпочтения Испании указывают на значительное участие ЕС в энергетическом восстановлении Газы.
Об авторах:
Гонсало Эскрибано возглавляет программу по энергетике и климату в Королевском институте Элькано. Он также является профессором прикладной экономики в UNED. Он имеет степень доктора экономических наук в Мадридском университете Комплутенсе, был приглашенным научным сотрудником Университета штата Флорида и Автономного университета Мадрида, а также младшим научным сотрудником Центра международных отношений Испании (Фонд Ортеги-и-Гассета).
Лара Лазаро – старший аналитик Королевского института Элькано и преподаватель экономической теории в Университетском колледже Карденала Сиснероса в Мадриде. Она имеет степень доктора философии Лондонской школы экономики и политических наук (LSE), степень магистра в области экологической экспертизы LSE и степень бакалавра экономики Мадридского автономного университета (UAM). Она была аналитиком Программы Elcano по энергетике и изменению климата (2009-2011), а до этого была назначена научным сотрудником LSE и работала в Bloomberg.
Источник- сайт королевского института Элькано (Испания)