Долгое время считалось, что к посольствам следует относиться как к «неприкосновенным местам» для других стран. Тем не менее, в течение одной недели два правительства – оба давно устоявшиеся демократии – обвиняются в том, что они по-разному нарушают законы, касающиеся иностранных дипломатических миссий.
Во-первых, 1 апреля 2024 года посольство Ирана в Дамаске подверглось бомбардировке, предположительно со стороны Израиля, в результате чего погибли несколько высокопоставленных командиров подразделения «Аль-Кудс» иранского Корпуса стражей исламской революции. Затем, 5 апреля, эквадорская полиция ворвалась в посольство Мексики в Кито, чтобы арестовать бывшего вице-президента Эквадора, который просил политического убежища.
Оба действия привели к заявлениям о нарушении международного права и обвинениям в нарушении Венской конвенции, которая устанавливает иммунитет дипломатических миссий.
Как человек, обладающий достаточными знаниями о жизни посольств (я был главой чилийской миссии в Китае, Индии и Южной Африке и соредактором «Оксфордского справочника по современной дипломатии»), я считаю, что эти два инцидента вызывают бОльшую озабоченность, чем их видит большая часть международного сообщества.
Вопреки известному шутливому высказыванию покойного бизнесмена и кандидата в президенты Росса Перо, посольства – это не просто «реликвии времен парусных кораблей». Скорее, во все более сложном мире, где геополитические конфликты, массовые миграции, пандемии и изменение климата требуют тщательного и стабильного дипломатического управления, любые инциденты, подрывающие неприкосновенность деятельности посольства, могут иметь серьезные негативные последствия. Короче говоря, они делают мир более опасным.
Любопытное равнодушие к нападению на посольство
Из двух недавних инцидентов взрыв в иранском посольстве является более серьезным, поскольку он привел к человеческим жертвам и вызвал предупреждения об ответных атаках.
Тем не менее, западные страны, лидеры которых часто выражают озабоченность по поводу поддержания так называемого «порядка, основанного на правилах», неохотно осуждают этот акт.
.
Примечательно, что три либеральные демократии в Совете Безопасности ООН – США, Великобритания и Франция – отказались осудить удар по посольству Ирана, когда этот вопрос был поставлен перед ними.
Израиль, хотя официально и не признал свою ответственность, утверждал, что резиденция иранского посла на самом деле была не учреждением, а «военным объектом…[замаскированным] под гражданское здание». Таким образом, для Израиля это была совершенно законная цель.
Но, следуя этой логике, почти все посольства будут рассматриваться подобным образом.
Почти по определению, подавляющее большинство посольств, особенно в крупных странах, заполнены значительным числом военных и сотрудников разведки. Предположение о том, что по этой причине посольства должны утратить свою дипломатическую неприкосновенность и стать законными целями для вооруженных нападений, означало бы разрушение всей архитектуры Венской конвенции. А вместе с ним и структуры, на которой основываются официальные дипломатические взаимодействия по всему миру в своей деятельности.
Основополагающие дипломатические принципы
Нападение а посольство Мексики в Эквадоре
Случай с Эквадором, хотя и менее серьезный, поскольку он не повлек за собой человеческих жертв, немного сложнее и требует некоторого раскрытия.
В центре дипломатической ссоры между Эквадором и Мексикой находится бывший вице-президент Эквадора Хорхе Глас, который отсидел четыре года за решеткой после осуждения в 2017 году по обвинению в коррупции.
В настоящее время Глас предстает перед судом по различным обвинениям, что побудило его подать заявление о предоставлении убежища в посольство Мексики в декабре 2023 года. Мексика удовлетворила просьбу и передала ее правительству Эквадора.
Последний обосновала свое решение направить полицию в посольство Мексики тем, что, по ее мнению, Гласу не может быть предоставлено политическое убежище, поскольку он является осужденным преступником.
В соответствии с Конвенцией Организации американских государств о праве на убежище 1954 года, политическое убежище не может быть предоставлено осужденным преступникам, если только обвинения, стоящие за таким осуждением, не носят политического характера.
Но в то же время статья 21 Венской конвенции гласит, что дипломатические представительства пользуются полной неприкосновенностью и экстерриториальностью, то есть правительство принимающей страны не имеет права входить в посольство без разрешения главы представительства.
Эквадор утверждает, что Мексика злоупотребила своей дипломатической неприкосновенностью, не оставив ей иного выбора, кроме как послать полицию.
Тем не менее, здесь необходимо сделать важное различие.
Дипломатическая неприкосновенность и экстерриториальность иностранных представительств являются основополагающими принципами Венской конвенции. Политическое убежище – это отдельный вопрос, который должен решаться самостоятельно.
Таким образом, если бы правительство Эквадора посчитало, что Глас не имеет права на получение политического убежища, оно могло бы попытаться на законных основаниях заблокировать переезд или отказать просителю убежища в безопасном проходе через посольство и покинуть страну. Однако у Мексики есть веские основания для противодействия таким мерам, поскольку, согласно Конвенции о праве на убежище 1954 года, решение о том, является ли дело политически мотивированным, принимает государство, предоставившее убежище.
Последствия для будущего
Независимо от существа дела о предоставлении убежища, отправка эквивалента группы спецназа для штурма посольства представляет собой преднамеренное нарушение дипломатических норм.
Существует долгая история латиноамериканских политиков, ищущих убежища, которые проводили много лет, скрываясь в зданиях посольств, потому что правительства не предоставляли им безопасный проход – самым известным из них был перуанский лидер Виктор Рауль Хайя де ла Торре, который провел пять лет в посольстве Колумбии в Лиме.
Тем не менее, за некоторыми исключениями, даже в самые мрачные времена военных диктатур в Латинской Америке в 1960-х и 1970-х годах полиции не разрешалось штурмовать здания посольств для ареста просителей убежища.
И это делает действия Эквадора особенно тревожными.
Именно из-за проблем Латинской Америки с политической нестабильностью и традицией военных переворотов необходимы законы, касающиеся политического убежища и дипломатической неприкосновенности.
Подрыв Венской конвенции так, как это делает Эквадор, рискует создать прецедент, которому могут последовать другие правительства.
Политическое убежище в Латинской Америке традиционно работало как предохранительный клапан, позволяющий свергнутым лидерам уйти от опасности.
Ослабление дипломатических структур, поддерживающих предоставление убежища, затруднит борьбу с демократическими кризисами. Это также чревато обострением региональных разногласий. Мы уже видим это, когда Мексика разрывает отношения с Эквадором в результате рейда на посольство.
Усложнение дипломатии
Конечно, нарушения со стороны посольства не являются беспрецедентными. Диктатура Гватемалы напала на посольство Испании в Гватемале в 1980 году, убив нескольких просителей убежища, в том числе бывшего вице-президента. А в 1976 году военное правительство Уругвая направило силы безопасности в посольство Венесуэлы в Монтевидео, чтобы арестовать левого боевика, который попросил убежища, что привело к разрыву дипломатических отношений между двумя странами.
Но те события относительно далекого прошлого в то время широко и справедливо осуждались как продукт авторитарных режимов, не считающихся с международными конвенциями.
Сравнительно спокойное отношение международного сообщества к нарушениям посольств со стороны Израиля и Эквадора, на мой взгляд, отражает непонимание значения ослабления дипломатического иммунитета и норм.
По мере нарастания глобальных вызовов посольства и их представители приобретают все большее, а не меньшее значение.
Если из двух последних инцидентов с посольствами можно сделать вывод, что охрана дипломатических помещений может быть вторичной по отношению к тому, что политически целесообразно в тот или иной день, то это нанесет большой ущерб управлению международными отношениями. Дипломатия станет намного сложнее.
А учитывая масштабность вызовов, с которыми сегодня сталкивается мир, это последнее, что нужно любой стране.
Автор- Хорхе Гейне, бывший чилийский дипломат, временно исполняющий обязанности директора Центра Фредерика С. Парди по изучению долгосрочного будущего, Бостонский университет
Фото- дипломатическая миссия Ирана в Дамаске после израильской атаки