Извлекаем правильные уроки из трёх лет изнурительной войны и неудачных переговоров
Прошло почти три месяца с тех пор, как президент США Дональд Трамп предпринял серьёзную попытку положить конец войне на Украине. Последовавшие за этим дипломатические переговоры пока не принесли значимых результатов. В лице президента России Владимира Путина Трамп столкнулся с хитрым и опытным противником, который надеется воспользоваться нетерпеливостью американского президента в отношении войны, чтобы заставить Украину отказаться от того, что русские не смогли завоевать силой на поле боя.
Нет никаких оснований полагать, что Трамп согласится со списком требований Путина. На самом деле он неоднократно выражал недовольство отсутствием прогресса в переговорах и угрожал уйти, в то время как Россия продолжает продвигаться вперёд, дюйм за кровавым дюймом, в долгой войне на истощение, конца которой не видно.
На фоне всех недавних предложений и встречных предложений, угроз и контругроз пересмотр последней реальной попытки положить конец этой войне путём переговоров может помочь в текущих усилиях. В 2024 году в Foreign Affairs мы изучили историю переговоров, которые начались в первые недели войны и к концу марта 2022 года привели к так называемому Стамбульскому коммюнике — основе для урегулирования. Основная сделка в рамках этих переговоров предполагала, что Украина сохранит постоянный нейтралитет, исключающий её возможное членство в НАТО, в обмен на нерушимые гарантии безопасности. В последующие месяцы сторонам не удалось завершить сделку, и война продолжается уже четвёртый год.
Теперь, когда переговоры возобновились после трёхлетнего перерыва, самое время проанализировать уроки Стамбула и оценить, что можно извлечь из этого процесса для нынешних дипломатических усилий. Конечно, за прошедшее время многое изменилось, поэтому сама по себе Стамбульская договорённость вряд ли станет отправной точкой для нынешних переговоров. Но эта попытка даёт более широкие уроки, которые могут повлиять на сегодняшние переговоры. Главной задачей для обеих сторон в любом соглашении будет обеспечение долгосрочной безопасности. Все стороны, чьи интересы затронуты на переговорах, должны присутствовать за столом переговоров; если их не будет, они могут подорвать любые договорённости. Отсутствие готовности Запада предоставить Украине гарантии безопасности стало серьёзным препятствием на пути к урегулированию; оно остаётся таковым. Оптимизм воюющей стороны в отношении своих перспектив на поле боя также может снизить её заинтересованность в заключении сделки. И наконец, рутинная механика прекращения огня не менее важна, чем высокая политика согласования послевоенного порядка. И то, и другое должно быть сделано одновременно, если стороны хотят положить конец этой кровопролитной, изнурительной войне.
* Обратите внимание, что при указании вашего адреса электронной почты к вашей подписке на рассылку будут применяться политика конфиденциальности условия использования и политика в отношении иностранных государств.
ДАЛЕКИЙ ГОРИЗОНТ
Не может быть прочного мирного соглашения, которое не учитывает опасения Украины и России по поводу друг друга в долгосрочной перспективе. Как и в Стамбуле в 2022 году, обе стороны по-прежнему ставят эти вопросы национальной безопасности на первое место. Другие вопросы, такие как статус спорных территорий, смягчение санкций для России и финансирование послевоенного восстановления экономики Украины, важны, но в целом второстепенны. В Стамбуле обе страны поставили на первое место послевоенную безопасность. Кремль настаивал на том, чтобы Украина отказалась от членства в НАТО, никогда не принимала на своей территории иностранные войска и учения с участием иностранных войск, а также согласилась на некоторые ограничения по численности и структуре своей армии. Киев, со своей стороны, не хотел никаких ограничений по численности своих вооружённых сил и был сосредоточен на получении гарантий безопасности от своих западных партнёров, а также на молчаливом согласии Кремля с тем, что эти державы придут на помощь Украине, если Москва снова начнёт наступление.
Эти будущие проблемы с безопасностью остаются ключевым вопросом на сегодняшний день. Украинцы опасаются, что, если у них не будет возможности защищаться и гарантий со стороны западных держав, любое мнимое мирное соглашение лишь подготовит почву для будущего российского вторжения. Россияне опасаются, что хорошо вооружённая Украина может попытаться вернуть себе любую украинскую территорию, которую Москва всё ещё оккупирует. А Кремль беспокоится о перспективе — какой бы маловероятной она ни казалась сейчас — возможного вступления Украины в НАТО и долгосрочных последствиях такого развития событий для безопасности. Хотя администрация Трампа исключает возможность членства в НАТО, это мало утешает Москву — будущая администрация может изменить курс.
Главной целью как для России, так и для Украины является обеспечение долгосрочной безопасности.
Такое внимание к обеспечению безопасности после окончания войны влияет на военное поведение обеих сторон и их позиции на переговорах. Текущие переговоры должны учитывать эти представления об угрозах, чтобы повысить шансы на успех. На данный момент на первый план, по-видимому, вышли другие вопросы, в частности вопрос о территориальном контроле и признании незаконных аннексий России. Например, в просочившихся в сеть версиях мирных предложений США говорится о том, что Вашингтон «де-юре признаёт» Крым частью России и «де-факто признаёт» другие оккупированные Россией территории. Но сосредоточенность на территории отвлекает от первоочередных задач в сфере безопасности. Россия прекрасно справлялась без официального признания своей оккупации Крыма со стороны какой-либо страны с момента аннексии территории в марте 2014 года, и она вполне может обойтись без такого признания в будущем. И нет необходимости заявлять о «фактическом признании» других территорий, потому что признание — это юридический акт; оно либо де-юре, либо нет. Действительно, независимо от того, как какая-либо внешняя сторона относится к их территориальным претензиям, ни Россия, ни Украина вряд ли откажутся от территорий, которые они в настоящее время контролируют. Реальность войны, а не переговоров, определит территориальный контроль.
Хотя Кремль не прочь узаконить свои завоевания, а украинцы, безусловно, были бы рады вернуть территории, которые они потеряли из-за России, Стамбул продемонстрировал, что статус оккупированных Россией территорий Украины не будет таким важным элементом переговоров, как его иногда представляют. Действительно, на переговорах в Стамбуле намеренно обошли вопрос о границах и территориях. Несмотря на важность, этот вопрос был и остаётся второстепенным по сравнению с основными проблемами безопасности.
ВСЕ РАССЕЛИСЬ ЗА СТОЛОМ
Для успешных переговоров необходимо участие всех заинтересованных сторон. Если в ходе переговоров на карту поставлены интересы государства, то это государство должно участвовать в процессе с самого начала. Сторонники Киева часто настаивают на том, что его нельзя исключать из любого дипломатического урегулирования конфликта. Они повторяют лозунг «Ничто об Украине без Украины». Но Стамбул показал, что этот лозунг применим не только к Украине. На самом деле, в обсуждениях в Стамбуле не участвовали крупные западные державы — США, Великобритания, Германия и другие, — хотя Россия и Украина обсуждали вопросы, касающиеся этих стран и их обязательств.
Западные чиновники сообщили нам, что Украина не консультировалась с Соединёнными Штатами и другими западными странами до тех пор, пока не было опубликовано Стамбульское коммюнике. Это исключение было в значительной степени связано с необходимостью: российские войска были на подступах к Киеву, поэтому у переговорщиков не было времени на многостороннюю дипломатию. Но отсутствие участия Запада в переговорах заставило западных чиновников отказаться от принятия коммюнике, несмотря на его достоинства. Они могли бы сказать: «Ничто о Западе без Запада».
Короче говоря, соглашения, заключённые без участия всех заинтересованных сторон, вряд ли будут успешными. Сегодня посредникам будет гораздо проще направить войну в русло переговоров, если все стороны, включая украинцев и европейцев, будут вовлечены с самого начала.
Есть практические причины для того, чтобы придерживаться инклюзивного подхода. Если бы Соединённые Штаты и Европа работали сообща, а не вразрез друг с другом, как, по-видимому, происходит сегодня, чтобы добиться жизнеспособного мира, у Путина было бы меньше возможностей для того, что Трамп назвал «подталкиванием меня вперёд», то есть для затягивания переговоров. Европейцы также были бы менее склонны вставлять палки в колёса мирному процессу, как они это делали, например, отказываясь обсуждать смягчение санкций или выдумывая планы по отправке сухопутных войск на Украину.
ЦЕЛЕУСТРЕМЛЕННОСТЬ, А НЕ КАБУКИ
Стамбул продемонстрировал, что, когда дело дошло до дела, западные союзники Украины не захотели предоставить Киеву гарантии, которые, по его мнению, были необходимы для его безопасности. Действительно, западные правительства дистанцировались от Стамбульского коммюнике не только потому, что не участвовали в переговорах, но и потому, что гарантии безопасности, описанные в документе, выходили далеко за рамки того, что были готовы предоставить Вашингтон и столицы союзников. Стамбульская конвенция обязывала бы Соединённые Штаты и их союзников защищать Украину в случае повторного нападения — в гораздо более конкретных формулировках (включая, например, положение о введении бесполетной зоны), чем те, что содержатся в статье 5 Североатлантического договора, в пункте о коллективной обороне устава НАТО.
Спустя три года отвращение к прямому военному вмешательству по-прежнему омрачает западный подход к Украине. Например, стало ясно, что администрация Трампа не желает предлагать гарантии безопасности. Но Трамп просто продолжает политику, которую унаследовал от предшественника, — в конце концов, администрация Байдена тоже не делала такого предложения. Даже европейцы не желают предлагать явные гарантии безопасности. Западные державы явно не хотят вмешиваться сейчас, и остаётся неясным, захотят ли они это сделать, если Россия возобновит вторжение после будущего прекращения огня.
Дискуссии о перспективах появления европейских солдат на территории Украины обходят стороной этот фундаментальный вопрос, на который нет ответа со времён Стамбульского саммита. Действительно, гарантии не обязательно должны подразумевать присутствие западных войск на Украине (и Россия в любом случае вряд ли согласится на такую схему). Вместо того чтобы обсуждать возможность переброски войск на Украину после гипотетического прекращения огня в будущем, европейским правительствам следует ответить на вопрос первостепенной важности о своей готовности предоставить Киеву реальные гарантии. Переброска войск на Украину без гарантий была бы политическим театром, а не настоящим обязательством.
РАСЧЕТ НА ПОЛЕ БОЯ
Как и в 2022 году, на переговорном столе большое значение имеет расстановка сил на поле боя. То, на какие уступки пойдёт каждая из сторон, в конечном счёте зависит от того, как они оценивают издержки промедления. Если русские считают, что война идёт им на пользу и что Трамп в конце концов просто бросит Украину и Европу на произвол судьбы, то они будут уделять больше внимания военным действиям. Если Кремль придёт к выводу, что провал мирных переговоров, скорее всего, ухудшит его долгосрочные военные перспективы, то Москва проявит больше стремления к переговорам.
Столкнувшись с более серьёзными трудностями на поле боя, украинцы готовы к переговорам. Однако если их положение улучшится, они тоже могут прийти к выводу, что военные действия будут служить их целям лучше, чем переговоры с русскими. Именно это и произошло после Стамбульских переговоров в 2022 году. Переговоры провалились отчасти потому, что после того, как русские были отброшены под Киевом, президент Украины Владимир Зеленский решил, что может избежать болезненных уступок и продолжать наступление.
У Соединённых Штатов есть много рычагов влияния, чтобы воздействовать на восприятие каждой из сторон плюсов и минусов переговоров. Вашингтону следует использовать их с умом, чтобы сделать результат переговоров более привлекательным, чем продолжение боевых действий. Для этого потребуется тщательно продумать военную помощь США, чтобы дать понять и Москве, и Киеву, что Соединённые Штаты стремятся сохранить суверенитет Украины и предотвратить победу России, но не помогать Украине в восстановлении её международно признанных границ. Соединённым Штатам также следует сотрудничать со своими европейскими союзниками, чтобы они придерживались одних и тех же целей. Такая политика, ведущая к тупиковой ситуации, сделает переговоры более привлекательными для обеих сторон, чем продолжение боевых действий.
ДВА ФРОНТА
Чтобы добиться успеха, переговоры должны быть посвящены процессу, в ходе которого боевые действия будут завершены, а также тому, как будут очерчены контуры послевоенного порядка безопасности. В Стамбуле в 2022 году украинские и российские переговорщики сосредоточились почти исключительно на последнем. С похвальным рвением стороны стремились урегулировать основные геополитические споры — вопрос расширения НАТО, роль Украины в европейской безопасности, обязательства США по обеспечению безопасности на постсоветском пространстве и так далее, — которые десятилетиями не поддавались дипломатическому урегулированию. В коммюнике ничего не говорилось о более приземлённом вопросе о том, как добиться прекращения боевых действий. Но без согласованного плана по прекращению боевых действий переговоры об урегулировании всё больше отрывались от военных реалий усиливающейся войны. В конце концов, эта оторванность сделала переговоры политически несостоятельными.
В начале своего стремления положить конец войне в этом году Трамп, казалось, уделял первостепенное внимание исключительно прекращению огня. Как он выразился после своего разговора с Зеленским в Овальном кабинете 28 февраля: «Я хочу, чтобы [война] закончилась немедленно… Я хочу прекращения огня прямо сейчас».
Тупиковая ситуация сделала бы переговоры более привлекательными для обеих сторон.
Впоследствии его администрация призвала к безоговорочному 30-дневному прекращению огня, и Зеленский согласился с этой позицией, но Путин её отверг. Затем, во время встреч с обеими сторонами в Эр-Рияде в марте, Вашингтон настаивал на поэтапном подходе, стремясь к заключению соглашения, запрещающего удары по энергетической инфраструктуре, и соглашения, запрещающего нападения на гражданское судоходство в Чёрном море.
Эти соглашения так и не были заключены. Более того, в последние недели администрация, похоже, отказалась от попыток договориться о прекращении боевых действий и вместо этого перешла к обсуждению условий окончательного урегулирования. Во время встреч в Париже, а затем в Лондоне в апреле с представителями Украины и Европы американская команда представила многосторонний мирный план, охватывающий многие из наиболее спорных вопросов, начиная от отказа от вступления Киева в НАТО и заканчивая признанием США аннексии Крыма Россией. Эта попытка заключить крупную сделку, похоже, тоже не увенчалась успехом. Тем временем война продолжается.
Переговоры в Стамбуле, а также нынешние трудности, с которыми сталкивается Трамп, говорят о том, что для достижения соглашения по обоим вопросам — и по механизму прекращения огня, и по элементам политического урегулирования — потребуются параллельные обсуждения. Чтобы продвинуться по одному из этих направлений, Украине и России нужно будет продвигаться по обоим одновременно.
ВОЗМОЖНАЯ ОТТЕПЕЛЬ
Переговоры 2022 года служат напоминанием о том, что Путин и Зеленский способны пойти на значительные уступки. За последние три года оба лидера заработали репутацию максималистов. Но Стамбул показал, что они могут быть готовы к политически рискованным компромиссам, необходимым для мира.
В 2022 году Путин был готов участвовать в дипломатическом процессе по вопросу статуса Крыма и, по крайней мере, рассматривать возможность того, что Соединённые Штаты вмешаются в ситуацию на Украине, если Россия снова вторгнется в страну. Он также согласился с тем, что Украина стремится к членству в Европейском союзе. Зеленский, со своей стороны, был готов отказаться от членства в НАТО, приняв постоянный нейтралитет, и даже открыто призывал к прямым переговорам с Путиным для заключения соглашения.
Поэтому было бы неразумно воспринимать их нынешние публично заявленные позиции как окончательные. Такие позиции часто являются лишь первоначальным предложением. Каждая сторона, естественно, заинтересована в создании впечатления, что её позиции не подлежат обсуждению. Переговоры начинаются в процессе. Достичь мирного соглашения может оказаться очень сложно — возможно, невозможно. Но, как показали переговоры 2022 года, провал переговоров может означать еще много лет войны.
Авторы: Сэмюэл Чарап — почётный профессор политики в отношении России и Евразии и старший научный сотрудник по политологии в корпорации RAND.
СЕРГЕЙ РАДЧЕНКО — почётный профессор Уилсона Э. Шмидта в Школе перспективных международных исследований Университета Джонса Хопкинса в Европе.