Вторжение России на Украину в феврале 2022 года стало моментом ясности для Соединенных Штатов и их союзников. Перед ними стояла срочная миссия: помочь Украине в противостоянии российской агрессии и наказать Москву за ее прегрешения. В то время как реакция Запада была ясна с самого начала, цель — финал этой войны — была туманной.
Эта двусмысленность была скорее особенностью, чем ошибкой политики США. Как выразился советник по национальной безопасности Джейк Салливан в июне 2022 года, «Мы фактически воздержались от изложения того, что мы считаем эндшпилем в этой партии. …Мы были сосредоточены на том, что мы можем сделать сегодня, завтра, на следующей неделе, чтобы максимально усилить позиции украинцев, сначала на поле боя, а затем, в конечном счете, за столом переговоров».
Такой подход имел смысл в первые месяцы конфликта. На тот момент траектория войны была далеко не ясна. Президент Украины Владимир Зеленский все еще говорил о своей готовности встретиться со своим российским коллегой Владимиром Путиным, а Запад еще не поставлял Киеву современные ракетные комплексы наземного базирования, не говоря уже о танках и ракетах большой дальности, как это делается сегодня. Кроме того, Соединенным Штатам всегда будет трудно высказывать свое мнение о цели войны, в которой их силы не участвуют. Украинцы — это те, кто умирает за свою страну, поэтому в конечном счете они сами решают, когда остановиться – независимо от того, чего может хотеть Вашингтон.
Но сейчас Соединенным Штатам пора выработать видение того, как закончится война. Пятнадцать месяцев боевых действий ясно показали, что ни у одной из сторон нет возможностей — даже с внешней помощью — добиться решающей военной победы над другой. Независимо от того, сколько территории смогут освободить украинские войска, Россия сохранит способность представлять постоянную угрозу для Украины. Украинские военные также будут иметь возможность подвергать риску любые районы страны, оккупированные российскими войсками, и наносить ущерб на военным и гражданским объектам в самой России.
Эти факторы могут привести к разрушительному, длящемуся годами конфликту, который не приведет к окончательному исходу и решению проблемы. Таким образом, Соединенные Штаты и их союзники стоят перед выбором относительно своей будущей стратегии. Они могли бы начать пытаться направить войну к окончанию путем переговоров в ближайшие месяцы. Или они могли бы сделать это через много лет. Если они решат подождать, основы конфликта, скорее всего, останутся прежними, но издержки войны — человеческие, финансовые и прочие — многократно возрастут. Таким образом, эффективная стратегия в отношении того, что стало самым серьезным международным кризисом по крайней мере за последнее поколение, требует, чтобы Соединенные Штаты и их союзники сместили свое внимание и начали содействовать развязке.
ПОЧЕМУ ПОБЕДА НЕ ПОХОЖА НА ТАКОВУЮ?
По состоянию на конец мая украинские военные были на грани проведения значительного контрнаступления. После успехов Киева в двух предыдущих операциях осенью 2022 года и учитывая в целом непредсказуемый характер этого конфликта, безусловно, возможно, что контрнаступление принесет значительные выгоды.
Внимание западных политиков в первую очередь сосредоточено на поставках военной техники, разведывательных данных и обучении, необходимых для того, чтобы это произошло. Учитывая, что на поле боя, по-видимому, многое меняется, кто-то может возразить, что сейчас не время Западу начинать дискуссии об эндшпиле. В конце концов, задача дать украинцам шанс на успешную наступательную кампанию уже напрягает ресурсы западных правительств. Но даже если все пройдет хорошо, контрнаступление не приведет к решающему в военном отношении результату. Действительно, даже значительное перемещение линии фронта не обязательно положит конец конфликту.
В более широком смысле межгосударственные войны обычно не заканчиваются, когда силы одной стороны вытесняются за пределы определенной точки на карте. Другими словами, территориальное завоевание — или реконкиста — само по себе не является формой прекращения войны. То же самое, вероятно, будет верно и в отношении Украины: даже если бы Киев добился успеха, превзошедшего все ожидания, и вынудил российские войска отступить через международную границу, Москва не обязательно прекратила бы боевые действия. Но мало кто на Западе ожидает такого исхода в какой-либо момент, не говоря уже о ближайшей перспективе. Вместо этого оптимистичные ожидания на ближайшие месяцы заключаются в том, что украинцы добьются некоторых успехов на юге, возможно, вернут себе часть Запорожской и Херсонской областей или отразят российское наступление на востоке.
Эти потенциальные выгоды были бы важны, и они, безусловно, желательны. Меньше украинцев подверглось бы невыразимым ужасам российской оккупации. Киев может вернуть себе контроль над крупными экономическими активами, такими как Запорожская атомная электростанция, крупнейшая в Европе. И Россия получила бы еще один удар по своему военному потенциалу и мировому престижу, что еще больше увеличило бы издержки того, что стало стратегической катастрофой для Москвы.
В западных столицах надеются, что успехи Киева на поле боя затем заставят Путина сесть за стол переговоров. И вполне возможно, что еще одна тактическая неудача уменьшит оптимизм Москвы в отношении продолжения боевых действий. Но точно так же, как потеря территориального контроля не приравнивается к проигрышу в войне, это также не обязательно приводит к политическим уступкам. Путин мог бы объявить еще один раунд мобилизации, усилить свою кампанию бомбардировок украинских городов или просто удерживать оборону, убежденный, что время будет работать на него и против Украины. Он вполне может продолжить борьбу, даже если думает, что проиграет. Другие государства предпочли продолжать борьбу, несмотря на признание неизбежности поражения: вспомните, например, Германию в Первой мировой войне. Короче говоря, успехи на поле боя сами по себе не обязательно приведут к прекращению войны.
МИССИЯ: НЕВЫПОЛНИМА?
После более чем года боевых действий в центре внимания становится вероятное направление этой войны. Расположение линии фронта – важная часть этой головоломки, но далеко не самая важная. Вместо этого ключевые аспекты этого конфликта двояки: постоянная угроза, которую обе стороны будут представлять друг для друга, и неурегулированный спор о территориях Украины, на аннексию которых претендует Россия. Они, вероятно, останутся неизменными в течение многих последующих лет.
Украина создала впечатляющую боевую силу благодаря помощи на десятки миллиардов долларов, обширной подготовке и разведывательной поддержке Запада. Украинские вооруженные силы смогут держать под угрозой любые районы, находящиеся под российской оккупацией. Кроме того, Киев сохранит способность нанести удар по самой России, что он последовательно демонстрировал в течение последнего года.
Конечно, российские военные также будут иметь возможность угрожать безопасности Украины. Хотя ее вооруженные силы понесли значительные потери в живой силе и технике, на восстановление которых уйдут годы, они по-прежнему внушительны. И, как они демонстрируют ежедневно, даже в их нынешнем плачевном состоянии, они могут привести к значительным смертям и разрушениям как среди украинских вооруженных сил, так и среди гражданского населения. Кампания по разрушению энергосистемы Украины, возможно, и провалилась, но Москва сохранит возможность наносить удары по городам Украины в любое время, используя авиацию, средства наземного базирования и оружие морского базирования.
Другими словами, независимо от того, где проходит линия фронта, Россия и Украина будут обладать возможностями представлять постоянную угрозу друг другу. Но свидетельства прошедшего года свидетельствуют о том, что ни у кого из них нет и не будет возможностей добиться решающей победы — при условии, конечно, что Россия не прибегнет к оружию массового уничтожения (и даже это может не обеспечить победу).
В начале 2022 года, когда ее силы были в гораздо лучшей форме, Россия не смогла взять под контроль Киев или свергнуть демократически избранное украинское правительство. На данном этапе российские военные, похоже, даже не в состоянии захватить все районы Украины, которые Москва считает своими собственными. В ноябре прошлого года украинцы вынудили россиян отступить на восточный берег Днепра в Херсонской области. Сегодня российские военные не в состоянии форсировать реку Днепр, чтобы захватить остальную часть Херсонской и Запорожской областей.
Их попытка в январе продвинуться на север по равнинам Донецкой области близ Угледара — гораздо менее изнурительное наступление, чем переправа через реку, — закончилась для русских кровавой баней.
Украинские военные, тем временем, не оправдали ожиданий и вполне могут продолжать это делать. Но существуют значительные препятствия для достижения дальнейшего прогресса на местах. Российские войска прочно окопались на наиболее вероятном направлении наступления на юге. Спутниковые снимки из открытых источников показывают, что они создали многоуровневую физическую оборону – новые траншеи, противотранспортные заграждения, препятствия и ограждения для техники и материальных средств — по всей линии фронта, прорвать которые будет непросто.
Мобилизация, объявленная Путиным прошлой осенью, облегчила проблемы с людскими ресурсами, которые ранее позволили Украине продвинуться в Харьковской области, где слабо защищенные позиции России были уязвимы для внезапного нападения. И украинские военные в значительной степени не испытаны в наступательных кампаниях, которые требуют интеграции различных возможностей. Она также понесла значительные потери во время войны, совсем недавно в битве за Бахмут, небольшой город в Донецкой области. Киев также сталкивается с нехваткой критически важных боеприпасов, в том числе для артиллерии и средств противовоздушной обороны, а полученная им мешанина из западного оборудования приводит к ограничению ресурсов на техническое обслуживание и подготовку кадров.
Эти ограничения с обеих сторон убедительно свидетельствуют о том, что ни одна из них не достигнет своих заявленных территориальных целей военными средствами в ближайшие месяцы или даже годы. Для Украины цель предельно ясна: Киев хочет контролировать всю свою международно признанную территорию, которая включает Крым и части Донбасса, оккупированные Россией с 2014 года. Позиция России не столь категорична, поскольку Москва сохраняет двусмысленность в отношении расположения границ двух из пяти украинских регионов, которые, как она утверждает, аннексировала: Запорожья и Херсона. Независимо от этой двусмысленности, суть в том, что ни Украина, ни Россия, скорее всего, не установят контроль над тем, что они считают своей собственной территорией. (Это не означает, что претензиям обеих сторон следует придавать равную легитимность. Но явная нелегитимность российской позиции, по-видимому, не удерживает Москву от ее отстаивания.) Иными словами, война закончится без разрешения территориального спора. Либо России, либо Украине, либо, что более вероятно, обеим сторонам придется довольствоваться линией контроля де-факто, которую ни одна из сторон не признает в качестве международной границы.
НАЧИНАЕТСЯ НЕСКОНЧАЕМАЯ ВОЙНА
Эти в значительной степени неизменяемые факторы вполне могут привести к затяжной горячей войне между Россией и Украиной. Действительно, история подсказывает, что это наиболее вероятный исход. Исследование Центра стратегических и международных исследований, в котором использовались данные за период с 1946 по 2021 год, собранные Университетом Уппсалы, показало, что 26 процентов межгосударственных войн заканчиваются менее чем за месяц, а еще 25 процентов – в течение года. Но исследование также показало, что «когда межгосударственные войны длятся дольше года, они в среднем растягиваются более чем на десятилетие». Даже те, которые длятся менее десяти лет, могут быть исключительно разрушительными. Ирано-иракская война, например, длилась почти восемь лет, с 1980 по 1988 год, и привела к гибели почти полумиллиона человек в боевых действиях и примерно такому же количеству раненых. После всех принесенных ею жертв Украина заслуживает того, чтобы избежать такой участи.
Длительная война между Россией и Украиной также будет весьма проблематичной для Соединенных Штатов и их союзников, как показывает недавнее исследование RAND, которое я написал в соавторстве с политологом Мирандой Прибе. Затяжной конфликт сохранил бы риск возможной эскалации — либо применения Россией ядерного оружия, либо войны между Россией и НАТО – на его нынешнем повышенном уровне.
Украина будет практически полностью зависеть от экономической и военной поддержки Запада, что в конечном итоге вызовет бюджетные проблемы у западных стран и проблемы с боеготовностью их вооруженных сил.
Глобальные экономические последствия войны, включая волатильность цен на зерно и энергоносители, сохранятся. Соединенные Штаты не смогли бы сосредоточить свои ресурсы на других приоритетах, и зависимость России от Китая усилилась бы. Хотя длительная война также еще больше ослабила бы Россию, эта выгода не перевешивает эти издержки.
В то время как западные правительства должны продолжать делать все, что в их силах, чтобы помочь Украине подготовиться к контрнаступлению, им также необходимо принять стратегию прекращения войны — видение развязки, правдоподобное в этих далеких от идеала обстоятельствах.
Поскольку решающая военная победа крайне маловероятна, некоторые эндшпили больше не являются правдоподобными. Учитывая сохранение фундаментальных разногласий между Москвой и Киевом по ключевым вопросам, таким как границы, а также сильное недовольство после стольких жертв и смертей среди гражданского населения, мирный договор или всеобъемлющее политическое урегулирование, которое нормализует отношения между Россией и Украиной, также кажутся невозможными. Две страны будут врагами еще долго после окончания горячей войны.
Для западных правительств и Киева прекращение войны без каких-либо переговоров может показаться предпочтительнее переговоров с представителями правительства, совершившего неспровоцированный акт агрессии и ужасные военные преступления. Но межгосударственные войны, достигшие такого уровня интенсивности, как правило, просто не прекращаются без переговоров. Если война продолжится, также будет чрезвычайно трудно превратить ее обратно в локализованный конфликт низкой интенсивности, подобный тому, который имел место на Донбассе с 2014 по 2022 год.
В течение этого периода война оказала относительно минимальное влияние на жизнь за пределами зоны конфликта в Украине. Сама протяженность нынешней линии фронта (более 600 миль), удары по городам и другим целям далеко за линией фронта и мобилизация, проводимая в обеих странах (частичная в России, полная на Украине), будут иметь системные — возможно, даже почти экзистенциальные – последствия для двух воюющих сторон. Например, трудно представить, как украинская экономика может восстановиться, если ее воздушное пространство остается закрытым, ее порты по-прежнему в значительной степени блокированы, ее города находятся под обстрелами, ее мужчины трудоспособного возраста воюют на фронте, а миллионы беженцев не желают возвращаться в страну. Мы миновали тот момент, когда последствия этой войны могут быть ограничены определенной географией.
Поскольку переговоры будут необходимы, но об урегулировании не может быть и речи, наиболее вероятным завершением является соглашение о перемирии. Перемирие — по сути, долгосрочное соглашение о прекращении огня, которое не устраняет политических разногласий, – положило бы конец горячей войне между Россией и Украиной, но не их более широкому конфликту.
Типичным примером является корейское перемирие 1953 года, которое касалось исключительно механики поддержания режима прекращения огня и оставляло без внимания все политические вопросы. Хотя Северная и Южная Корея технически все еще находятся в состоянии войны, и обе претендуют на весь полуостров как на свою суверенную территорию, перемирие в основном соблюдается. Такой неудовлетворительный исход – наиболее вероятный способ окончания этой войны.
В отличие от корейского случая, Соединенные Штаты и их союзники не участвуют в боевых действиях на Украине. Решения в Киеве и Москве в конечном счете будут гораздо более решающими, чем те, которые принимаются в Берлине, Брюсселе или Вашингтоне. Даже если бы они захотели это сделать, западные правительства не смогли бы диктовать условия Украине — или России.
Тем не менее, даже признавая, что Киев в конечном счете будет принимать свои собственные решения, Соединенные Штаты и их союзники в тесной консультации с Украиной могут начать обсуждать и выдвигать свое видение развязки. В какой-то степени они уже делают это в течение нескольких месяцев: президент США Джо Байден в своей статье в «Нью-Йорк Таймс» от мая 2022 года ясно дал понять, что его администрация видит окончание этой войны за столом переговоров. С тех пор его высокопоставленные чиновники регулярно повторяют эту точку зрения, хотя формулировка о помощи Украине “столько, сколько потребуется” часто привлекает больше внимания.
Но Вашингтон упорно избегал предоставления каких-либо дальнейших подробностей. Более того, похоже, что и внутри США не предпринимается никаких постоянных усилий. правительству или Вашингтону, его союзникам и Киеву следует продумать практические аспекты и содержание возможных переговоров. По сравнению с усилиями по предоставлению ресурсов для контрнаступления практически ничего не делается для определения того, что будет дальше. Администрация Байдена должна начать восполнять этот пробел.
ИЗДЕРЖКИ ОЖИДАНИЯ
Предпринимаемые шаги по активизации дипломатии не обязательно должны влиять на усилия по оказанию военной помощи Украине или налагать издержки на Россию. Исторически сложилось так, что сражаться и разговаривать одновременно было обычной практикой на войнах. Во время Корейской войны некоторые из наиболее ожесточенных боевых действий происходили в течение двух лет переговоров о перемирии, когда было понесено 45 процентов потерь со стороны США. Начало планирования неизбежной дипломатии может и должно происходить параллельно с другими существующими элементами политики США — а также с продолжающейся войной.
В краткосрочной перспективе это означает как продолжение помощи Киеву в контрнаступлении, так и начало параллельных дискуссий с союзниками и Украиной об эндшпиле. В принципе, открытие переговорного пути с Россией должно дополнять, а не противоречить усилиям на поле боя. Если успехи Украины заставят Кремль более охотно идти на компромисс, единственный способ узнать об этом – через функционирующий дипломатический канал. Создание такого канала не должно привести к тому, что ни Украина, ни ее западные партнеры ослабят давление на Россию. Эффективная стратегия потребует как принуждения, так и дипломатии. Одно не может быть достигнуто за счет другого.
А ожидание, чтобы подготовить почву для переговоров, имеет свои издержки. Чем дольше союзники и Украина будут оставаться без разработки дипломатической стратегии, тем труднее будет это сделать. По прошествии месяцев политическая цена первого шага будет расти. Уже сейчас любой шаг, который Соединенные Штаты и их союзники предпримут, чтобы открыть дипломатический путь — даже при поддержке Украины — должен быть деликатно осуществлен, чтобы это не было представлено как изменение политики или отказ Запада от поддержки Киева.
Сражаться и разговаривать одновременно было обычной практикой на войнах.
Начинать подготовку сейчас имеет смысл еще и потому, что конфликтная дипломатия не даст результатов в одночасье. Действительно, потребуются недели или, возможно, месяцы, чтобы заставить союзников и Украину прийти к единому мнению относительно стратегии ведения переговоров — и еще больше времени, чтобы прийти к соглашению с Россией, когда переговоры начнутся. В случае корейского перемирия потребовалось 575 встреч в течение двух лет, чтобы завершить работу над почти 40 страницами соглашения. Другими словами, даже если завтра будет создана переговорная платформа, пройдут месяцы, прежде чем пушки замолчат (если переговоры увенчаются успехом, что далеко не обязательно).
Разработка мер по обеспечению соблюдения режима прекращения огня будет непростой, но критически важной задачей, и Вашингтон должен убедиться, что он готов помочь Киеву в этих усилиях. Сейчас должна начаться серьезная работа над тем, как избежать того, что украинские официальные лица, включая Зеленского, насмешливо называют “Минском-3”, имея в виду две неудачные сделки о прекращении огня, которые были заключены при посредничестве России в белорусской столице в 2014 и 2015 годах, после ее предыдущих вторжений. Эти соглашения не смогли надолго положить конец насилию и не включали эффективных механизмов для обеспечения соблюдения сторонами.
Используя данные о конфликтах между 1946 и 1997 годами, политолог Вирджиния Пейдж Фортна показала, что прочные соглашения, предусматривающие демилитаризованные зоны, гарантии третьей стороны, миротворчество или совместные комиссии по разрешению споров и содержащие конкретные (а не расплывчатые) формулировки, приводили к более длительному прекращению огня. Эти механизмы укрепляют принципы взаимности и сдерживания, которые позволяют заклятым врагам достигать мира, не разрешая своих фундаментальных разногласий. Поскольку эти механизмы будет сложно адаптировать к войне на Украине, правительствам необходимо работать над их разработкой уже сейчас.
Хотя перемирие для прекращения этой войны было бы двусторонним соглашением, Соединенные Штаты и их союзники могут и должны помочь Украине в ее стратегии ведения переговоров. Кроме того, им следует подумать о том, какие меры они могут предпринять параллельно, чтобы создать стимулы для сторон сесть за стол переговоров и свести к минимуму шансы на срыв любого соглашения о прекращении огня.
Как показывает исследование Fortna, обязательства по обеспечению безопасности перед Украиной — некоторая гарантия того, что Киев не столкнется с Россией в одиночку, если Москва снова нападет, — должны быть частью этого уравнения. Слишком часто обсуждение обязательств в области безопасности сводится к вопросу о членстве Украины в НАТО. Как член, Украина воспользовалась бы статьей 5 учредительного договора НАТО, которая требует от членов рассматривать вооруженное нападение на одного из них как нападение на них всех. Но членство в НАТО – это нечто большее, чем просто статья 5
. С точки зрения Москвы, членство в Североатлантическом союзе превратило бы Украину в плацдарм для развертывания Соединенными Штатами своих собственных сил и возможностей. Таким образом, даже если бы среди союзников был достигнут консенсус относительно предложения Киеву членства (а его нет), предоставление Украине гарантий безопасности через членство в НАТО вполне могло бы сделать мир настолько непривлекательным для России, что Путин решил бы продолжать борьбу.
Автор- Сэмюэль Чарап
Foreign Affairs