«Расширить» или «углубить». Это была одна из давних дилемм на протяжении всей истории Европейского союза (ЕС) и вечный камень преткновения в бесконечном процессе европейской интеграции.
В свое время Великобритания выступала за расширение ЕС, в то время как Франция настаивала на более глубоком ЕС. Британцы активно инвестировали в единый рынок, поэтому их предпочтение бесконечному расширению числа государств-членов служило двум целям: максимизации экономического обмена и максимально затруднению возможности политической федерализации ЕС, поскольку большее количество членов усложнило бы любой процесс принятия решений.
Несмотря на то, что Франция также заинтересована в расширении рынка, она уделяет приоритетное внимание наднациональной политической интеграции как способу укрепления основ ЕС.
Расширение и углубление не являются взаимоисключающими. На самом деле, и то, и другое необходимо для европейской интеграции, и на практике обе политики сосуществуют, поскольку любое расширение привело к изменениям. Таким образом, дебаты ведутся не о выборе одного или другого, а о влиянии приоритета того или иного варианта на баланс сил между государствами-членами ЕС.
Все расширения ЕС предполагают пересмотр правил голосования, а также изменение влияния разных стран на институты ЕС. С момента своего создания ЕС расширился на восток, и нападение России на Украину означает, что это, как ожидается, будет продолжаться. Однако неясно, где именно заканчивается «Европа».
Расширение ЕС в 2004-2007 гг.
Рассматривая нынешних кандидатов на вступление в ЕС, стоит сначала рассмотреть его пятое расширение, которое произошло с 2004 по 2007 год.
Несмотря на различные недостатки, эта экспансия была в целом успешной в том, что она сделала новых членов более «европейскими» по западным стандартам. Однако расширение было несколько поспешным: в него вошло слишком много стран, которые, по мнению многих, ЕС не готов принять без осложнений. Эти страны также, возможно, не в полной мере осознавали последствия предпринятого ими шага.
В рамках этого расширения – крупнейшего и самого сложного в истории ЕС – переговоры велись не менее чем с 12 государствами. Они были проведены в два этапа: десять в 2004 году (Кипр, Чешская Республика, Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия и Словения) и два в 2007 году (Болгария и Румыния).
Эти страны были менее развитыми, чем их западные соседи, с демократиями, которые демонстрировали административные и судебные недостатки, а также высокий уровень коррупции и слабую защиту прав некоторых этнических меньшинств.
Расширение обнажило ряд недостатков институциональной структуры ЕС, таких как необходимость единодушия в таких деликатных областях, как оборона, безопасность и иммиграция. Одновременный прием такого большого количества новых государств-членов также препятствовал и без того медленному формированию общеевропейской идентичности.
Экономические и социальные преобразования в этих странах были непростыми, а политические изменения не всегда выдерживали негативную реакцию или регресс. Однако ЕС помог им постепенно интегрироваться в рамки, созданные их западными соседями.
Будущее расширение
По состоянию на 2024 год на вступление в ЕС претендуют десять стран: шесть на Западных Балканах (Албания, Босния и Герцеговина, Косово, Северная Македония, Черногория и Сербия) и четыре в других регионах (Украина, Молдова, Грузия и Турция).
Отношение ЕС к Западным Балканам было нерешительным, что вызывало беспокойство и недовольство. Поэтому наиболее реалистичным вариантом было бы рассматривать каждого потенциального кандидата отдельно, чтобы создать отдельные «пакеты» для переговоров. Что касается требований ЕС, то Черногория, Албания и Северная Македония (именно в таком порядке) находятся в лучшем положении для вступления в ЕС. Остальные три государства региона представляют целый ряд проблем.
Украина и Молдова получили статус кандидатов во многом из-за критических обстоятельств продолжающейся войны с Россией.
Босния и Герцеговина считается хрупким государством. Два субъекта, которые им управляют, – Федерация Боснии и Герцеговины и Республика Сербская – управляют страной спиной друг к другу. Общие институты не работают должным образом, а этнические сербы страны угрожают добиваться независимости. Она также находится под опекой НАТО и ЕС.
Косово дипломатически не признано многими странами, в том числе такими государствами ЕС, как Испания и Греция.
Сербия остается близкой к российским интересам с момента распада Югославии.
Грузия вряд ли получит вступление в ЕС в ближайшее время, учитывая, что у нее есть две территории, находящиеся под российской оккупацией (Южная Осетия и Абхазия). Она также отстает по всем направлениям развития и географически отдалена от остальной части ЕС.
Что касается Турции, то кажется очевидным, что ЕС не заинтересован в том, чтобы привлечь их к сотрудничеству. После 25 лет переговоров им удалось закрыть только одну из 35 глав в переговорах по acquis communitaire (правилам, правам и положениям, которые являются обязательными для всех государств-членов ЕС).
Возможные риски
В (очень) долгосрочной перспективе мы, вероятно, увидим, как ЕС вырастет с нынешних 27 государств до 35, хотя часто рекламируемый горизонт 2030 года нереалистичен. Помимо огромных экономических разногласий с Западной Европой, выполнение условий acquis представляет собой огромную проблему для нынешних кандидатов. К этому можно добавить длинный список неразрешенных территориальных и дипломатических споров.
Несмотря на прецедент, созданный Кипром, север которого оккупирован Турцией, без каких-либо перспектив воссоединения после неудавшегося референдума 2004 года, для ЕС является деликатным вопросом интеграции государств с внутренними спорами (таких как Босния), существование которых не признано повсеместно (Косово) или тех, которые не имеют полного контроля над частью своей собственной территории (Украина, Украина, Кипр Молдова и Грузия). Этих обстоятельств достаточно, чтобы заблокировать их вступление.
ЕС не должен повторить ошибку, которую он допустил при расширении в 2004-2007 годах, приняв в свои ряды сразу десять новых государств-членов. Гораздо практичнее использовать ступенчатый, прогрессивный подход, группируя страны в более мелкие группы, которые затем могут постепенно интегрироваться. Также необходимо перспективное планирование. Прежде чем предоставлять вступление новым членам, было бы разумно провести реформу механизмов принятия решений в Европейском сообществе, а также других механизмов демократического контроля, которые будут использоваться после интеграции новых членов.
Опыт показывает, что ЕС имеет преимущество в переговорах до вступления нового члена, но гораздо меньшее влияние после. Статья 7 Лиссабонского договора позволяет приостанавливать действие прав государства-члена ЕС, если оно «серьезно и настойчиво нарушает принципы, на которых основан ЕС», но это практически невозможно применить на практике. Для этого требуется единогласное голосование, а экономических санкций недостаточно, чтобы изменить курс нелиберальных правительств, как это доказала Венгрия Виктора Орбана и до октября 2023 года Польша Ярослава Качиньского.
Такие проблемы, как пандемия COVID-19 и продолжающаяся война в Украине, являются движущей силой европейской интеграции, но поскольку центральная франко-германская ось теряет силу, общественное мнение не так восторженно относится к интеграции. Подъем крайне правых евроскептиков-популистов по всему континенту, в том числе в странах-основателях ЕС, является симптомом этой напряженной, фрагментированной панорамы.
Сегодня перед ЕС стоит длинный список основных вызовов: общая оборона (особенно если такой изоляционист, как Трамп, вернется на пост президента США), энергетический переход, экологические проблемы, относительная технологическая и цифровая отсталость Европы или неудовлетворительная общая миграционная политика.
Практические соображения
Если ЕС хочет расшириться с 27 до 35 государств-членов, ему необходимо провести глубокие институциональные и фискальные реформы. Для каждого члена ЕС экономически неприемлемо выделять бюджет ЕС в размере всего 1% от своего ВВП: это должно измениться, независимо от того, насколько трудно реформировать необходимые договоры.
Кроме того, необходимо будет сократить численность Европейской комиссии и перераспределить Европейский парламент, поскольку эти органы не могут просто расширяться с добавлением каждого нового члена. Другими важными шагами станут отмена права вето в Европейском совете и укрепление гарантий верховенства права.
Для этого потребуется широкий консенсус среди основных проевропейских политических сил после выборов в июне 2024 года. Без этого дальнейшее расширение будет невозможно.
В то же время в некоторых случаях можно было бы использовать « промежуточные» оговорки для того, чтобы обойти необходимость единогласия и шире использовать расширенное сотрудничество и конструктивное воздержание. Это включает в себя так называемые «двухскоростные» соглашения, когда страны, заинтересованные в предложении, присоединяются, а те, кто не заинтересован, просто воздерживаются.
Если мы хотим остановить растущую волну евроскептиков, все это должно быть сделано при условии хорошей информированности общественности: 53% европейской общественности одобряют расширение, в то время как 37% выступают против.
Автор- Автор Сесарео Родригес-Агилера де Прат, профессор кафедры политических наук. университет Барселоны